La nota del diario La Nación del lunes 19 de junio de 2.017,
refiere: “El Gobierno emitió hoy, por primera vez en la historia, un bono a 100
años en dólares en el mercado internacional por US$ 2750 millones, que abonará
un cupón de interés del 7,125% e incluirá una tasa de rendimiento del 7,9%.”
La noticia impactó, sobre todo, por la duración del crédito, y
posibilitó un sin número de analogías temporales, como por ejemplo que la deuda
será pagada por 25 presidentes, o que afectará a 4 generaciones.
Por lo general, los análisis tienen que ver con la cuestión
económica: si la tasa es conveniente, si la utilización de crédito para pagar
gastos corrientes es acertada, si es una buena estrategia tomar deuda a largo
plazo, si esto implica una señal de confianza en el resurgimiento de la
economía local, etc.
Pero qué ocurre desde la perspectiva jurídica. Trataré de dar un
panorama en estas líneas.
Para el cumplimiento de sus fines, el Estado cuenta con diversos
“recursos económicos”, en el caso de nuestro país, ellos se encuentran
especialmente enumerados en el artículo 4 de la Constitución Nacional y son:
los recursos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones) los derivados del
crédito público (los que se convertirán en la deuda pública), los obtenidos por
la enajenación o administración de los bienes del Estado (venta de tierras,
producto del mar o la tierra, actividad de las empresas públicas, etc.), los
provenientes de sanciones patrimoniales (las multas) y las donaciones (liberalidades
efectuadas a favor del Estado).
En lo que para esta oportunidad nos interesa; el crédito público,
es la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar
medios de financiamiento para realizar inversiones, atender casos de necesidad
nacional, reestructuraciones organizativas, refinanciación de pasivos, entre
las más comunes.
Esta capacidad del Estado para endeudarse, se traduce o mejor
dicho se concreta, en el empréstito público, que es la operación crediticia
mediante la cual se obtiene el préstamo.
Si bien la deuda pública puede clasificarse desde distintos
ángulos (deuda flotante y consolidada – deuda perpetua y amortizable – deuda a
corto, mediano y largo plazo), particularmente nos interesa una clasificación que
tiene que ver con el origen del mercado en el que se toma la deuda: Si es
tomada en el mercado interno, se denomina deuda interna y, si es tomada en el
mercado de capitales del exterior, se llama deuda externa.
La importancia de la distinción radica en que los problemas que
acarrean ambos tipo de endeudamiento no son análogos. En efecto, los problemas
que genera la deuda interna giran alrededor de la distribución entre sectores
económicos y entre generaciones, mientras que los de la deuda externa se vinculan
con la balanza de pagos y la situación del país en orden a los compromisos
financieros internacionales.
Esto ocurre porque la deuda interna se salda a través de los
impuestos que pagan los contribuyentes, lo que en definitiva no implica una
deuda real de la economía nacional, resolviéndose en un proceso recursos-gastos
de transferencia, con efectos redistributivos dentro de la misma economía.
En cambio, la deuda externa representa no sólo una deuda del
Estado hacia los capitalistas en el aspecto jurídico, sino también
económicamente una deuda de la economía nacional hacia los capitales
extranjeros, cuyos servicios deben ser cubiertos con el esfuerzo productivo del
país.
Según la Constitución Nacional, le corresponde al Congreso (Poder
Legislativo) contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación (artículo 75
inciso 4) y arreglar el pago de la deuda externa (artículo 75 inciso 7).
No obstante la aparente claridad de los preceptos
constitucionales, la doctrina argentina ha proliferado en discrepancias en
cuanto al alcance de estas disposiciones. Por ejemplo Bidart Campos (1)
entiende que no cabe duda acerca de la competencia del Congreso en esta
materia, es más, propone un cambio en las tradicionales fórmulas de delegación
que hace el organismo legislativo, para pasar a hacerse cargo no sólo de
“arreglar” la deuda, sino también de recuperar para el gasto social el nivel
axiológico que la Constitución le discierne. Otros, como Vanossi (2),
relativizan el alcance de esta atribución considerando que el Congreso actúa en
este tema en las únicas oportunidades que la propia Constitución Nacional
determina específicamente, se refiere fundamentalmente a la aprobación del
presupuesto y a la aprobación o rechazo de la cuenta de inversión.
Hay que decir que ésta última posición es la que ha prevalecido,
tanto jurídica como políticamente, ya que, a través de la Ley de Administración
Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, sancionada por el
propio Congreso, se ha delegado la potestad en materia de deuda en el Poder
Ejecutivo Nacional. Por otra parte, las condiciones que fija la disposición
legislativa son exiguas. De todos modos, si no se cumplieran, dice Quiroga
Lavié (3), será el Congreso quien deberá nulificar la actuación del ejecutivo,
sin perjuicio del control judicial.
Tan certera es la afirmación del prestigioso constitucionalista,
que el titular de la Fiscalía en lo Criminal y Correccional N° 8 de la Capital
Federal (4), dio curso a una denuncia por la presunta comisión del
delito de administración fraudulenta en perjuicio del Estado por la toma de
deuda de los cien años, en contra del ministro de Finanzas Luis Caputo, en
razón que las condiciones del endeudamiento resultan ruinosas para los
intereses del Estado, el Fisco y el Pueblo Argentino, toda vez que, cuando haya
transcurrido el trece por ciento (13%) del plazo previsto, los acreedores
habrán recuperado el capital invertido y luego pasarán el ochenta y siete por ciento
(87%) del tiempo acordado recibiendo una renta casi perpetua, que al final
sumará un monto total equivalente a doce veces y media (12 y ½) el importe
originalmente invertido.
La Corte, también ha señalado (5) lo peligroso y poco
recomendable del mecanismo de tomar deuda para pagar deuda, que es lo que en
definitiva se está haciendo. Así lo manifestó Guido Sandleris, Jefe de asesores
del ministerio de hacienda (6) quien señaló que tres de cada cuatro
dólares de la deuda emitida por este gobierno es para cancelar pasivos de
gobiernos anteriores.
Lamentablemente este recurso de tomar deuda, parece ser tan re
manidamente conocido como ineficaz.
En efecto, desde el empréstito de la casa Baring Brothers de 1824,
que se realizó con el objeto de emprender distintas obras como el puerto de
Buenos Aires y la red de agua corriente para la misma ciudad que recién
comenzarían a proyectarse y ejecutarse medio siglo después; hasta éste que pone
sobre las espaldas de futuras generaciones el peso de una deuda que no tiene
otro objetivo que sufragar una anterior. Han sido numerosas las voces que se
han alzado en contra de este mecanismo, el paradigmático fallo del Juez Jorge
Ballesteros (7) y el pronunciamiento de destacados profesores de
Derecho (8) que pusieron sobre el tapete un enjundioso estudio que corre
el velo sobre la ilicitud de los procesos de endeudamiento de Argentina en
particular y de Latino América en general.
Sin embargo, pareciera que continuamos donde empezamos; lejos de
modificarse la legislación que posibilitó y posibilita la utilización de la
herramienta del endeudamiento externo como instrumento de gobierno, se han
mantenido durante años los dispositivos legislativos de delegación y de
emergencia económica que avalan la actuación de los diferentes gobiernos en
esta materia.
Pero esto no es lo que ocurre en todos los continentes ni en todos
los países de nuestro globo.
Sólo para tomar algunos ejemplos, me parecen particularmente
representativos los casos de Alemania y España. En función de los objetivos
socioeconómicos trazados en el Tratado de Maastrich de 1992, la República
Alemana modificó su Ley Fundamental introduciendo mecanismos de autolimitación
en materia de déficit público y endeudamiento.
La reforma implica que los presupuestos de la Federación y de los
Länder deben ser equilibrados, en principio, sin ingresos provenientes de
créditos. Pueden tomar deuda únicamente con el objetivo de aportar al desarrollo,
así como para casos de catástrofes naturales o de situaciones extraordinarias
de emergencia, que se sustraen al control del Estado y que graven considerablemente
la situación financiera estatal. Para la regulación de excepción debe preverse
una regulación especial que incluya claramente las condiciones del crédito y su
amortización.
Los ingresos provenientes de créditos no pueden superar el 0,35
por ciento en proporción al producto interior bruto nominal. La obtención de
créditos y la prestación de fianzas, garantías u otras clases de seguridades
que puedan dar lugar a gastos en ejercicios económicos futuros, necesitan una
habilitación por ley federal que determine o permita determinar el monto de los
mismos.
A partir de estos requisitos, el ordenamiento constitucional
alemán introdujo un límite de endeudamiento para la federación y los länder y
la creación de un procedimiento tendiente a evitar situaciones de emergencias
presupuestarias, consagrando constitucionalmente una determinada visión de la
política económica.
En el caso de España, El Estado y las comunidades autónomas no pueden
incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos. Una
ley orgánica debe fijar el déficit estructural máximo permitido al Estado y a
las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las
Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
El Estado y las comunidades autónomas tienen que estar autorizados
por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para
satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las
administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus
presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán
ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de
la ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las administraciones
públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar
el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea.
Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública
sólo pueden superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o
situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y
perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad
económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso de los Diputados.
En definitiva, no resulta descabellado introducir por vía
constitucional (sobre todo teniendo en cuenta la frondosa historia en materia
de endeudamiento que posee la Argentina), cláusulas que limiten el accionar de
los distintos gobiernos en este rubro y que, fundamentalmente tiendan a
garantizar el cumplimiento de los derechos económicos y sociales a los que la
población debe acceder, y que durante muchos momentos de los procesos económicos
que afrontó el país, fueron los definitivamente menoscabados para afrontar los
pagos de los servicios de la deuda.
(1) Bidart
Campos, Germán J. “Arreglar el pago de la deuda externa” La Ley 2001-E, 1280.
(2)
Vanossi, Jorge “La gestión constitucional de la deuda pública
externa” La Nación, 26 Y 27/5/1985.
(3)
Quiroga Lavié, Humberto “Derecho Constitucional Argentino” Rubinzal
– Culzoni 2009.
(5)
CSJN “Galli, Hugo G. y otro c. Estado Nacional” 5/4/2005.
(7)
Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 2 de la
Capital Federal “Olmos ,Alejandro
S/dcia”- Expte N° 7.723/98.
(8) Propuesta
de llevar la deuda externa a la Corte Internacional de La Haya, formulada por
Miguel Ángel Espeche Gil, Alfredo Eric Calcagno, Alberto Biagosch, Alberto
González Arzac. Con adhesiones de la Universidad de Buenos Aires: Atilio Aníbal
Alterini (Decano), Marisa Aizenberg, Gladys S. Alvarez, Oscar J. Ameal, Facundo
Biagosch, Christian Alberto Cao (Consejero), Alberto Dalla Via, Miguel Federico
De Lorenzo, Lily R. Flah, Abel Fleitas Ortiz de Rozas, María Cecilia Gómez
Masía, Cecilia Grosman, Guillermo Moncayo, Félix Pelliza (Consejero), Norberto
Rinaldi, Fernando G. Ruiz Díaz (Consejero), Néstor Solari. Universidad Nacional
de Córdoba: Ramón Daniel Pizarro, Gustavo Vallespinos. Universidad Nacional del
Litoral: Gabriel Chausovsky, Ricardo Lorenzetti, Enrique Müller, Edgardo Saux.
Universidad Nacional de Mar del Plata: Graciela Messina de Estrella Gutiérrez.
Universidad Nacional de Rosario: Miguel Ángel Ciuro Caldani. Universidad
Nacional del Sur: Hugo A. Acciarri. Universidad Nacional de Tucumán: Belén
Japaze, Adela María Seguí.
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