lunes, 3 de julio de 2017

Cien años de deuda!!!

La nota del diario La Nación del lunes 19 de junio de 2.017, refiere: “El Gobierno emitió hoy, por primera vez en la historia, un bono a 100 años en dólares en el mercado internacional por US$ 2750 millones, que abonará un cupón de interés del 7,125% e incluirá una tasa de rendimiento del 7,9%.”

La noticia impactó, sobre todo, por la duración del crédito, y posibilitó un sin número de analogías temporales, como por ejemplo que la deuda será pagada por 25 presidentes, o que afectará a 4 generaciones.

Por lo general, los análisis tienen que ver con la cuestión económica: si la tasa es conveniente, si la utilización de crédito para pagar gastos corrientes es acertada, si es una buena estrategia tomar deuda a largo plazo, si esto implica una señal de confianza en el resurgimiento de la economía local, etc.

Pero qué ocurre desde la perspectiva jurídica. Trataré de dar un panorama en estas líneas.

Para el cumplimiento de sus fines, el Estado cuenta con diversos “recursos económicos”, en el caso de nuestro país, ellos se encuentran especialmente enumerados en el artículo 4 de la Constitución Nacional y son: los recursos tributarios (impuestos, tasas y contribuciones) los derivados del crédito público (los que se convertirán en la deuda pública), los obtenidos por la enajenación o administración de los bienes del Estado (venta de tierras, producto del mar o la tierra, actividad de las empresas públicas, etc.), los provenientes de sanciones patrimoniales (las multas) y las donaciones (liberalidades efectuadas a favor del Estado).

En lo que para esta oportunidad nos interesa; el crédito público, es la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones, atender casos de necesidad nacional, reestructuraciones organizativas, refinanciación de pasivos, entre las más comunes.

Esta capacidad del Estado para endeudarse, se traduce o mejor dicho se concreta, en el empréstito público, que es la operación crediticia mediante la cual se obtiene el préstamo.

Si bien la deuda pública puede clasificarse desde distintos ángulos (deuda flotante y consolidada – deuda perpetua y amortizable – deuda a corto, mediano y largo plazo), particularmente nos interesa una clasificación que tiene que ver con el origen del mercado en el que se toma la deuda: Si es tomada en el mercado interno, se denomina deuda interna y, si es tomada en el mercado de capitales del exterior, se llama deuda externa.

La importancia de la distinción radica en que los problemas que acarrean ambos tipo de endeudamiento no son análogos. En efecto, los problemas que genera la deuda interna giran alrededor de la distribución entre sectores económicos y entre generaciones, mientras que los de la deuda externa se vinculan con la balanza de pagos y la situación del país en orden a los compromisos financieros internacionales.

Esto ocurre porque la deuda interna se salda a través de los impuestos que pagan los contribuyentes, lo que en definitiva no implica una deuda real de la economía nacional, resolviéndose en un proceso recursos-gastos de transferencia, con efectos redistributivos dentro de la misma economía.

En cambio, la deuda externa representa no sólo una deuda del Estado hacia los capitalistas en el aspecto jurídico, sino también económicamente una deuda de la economía nacional hacia los capitales extranjeros, cuyos servicios deben ser cubiertos con el esfuerzo productivo del país.

Según la Constitución Nacional, le corresponde al Congreso (Poder Legislativo) contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación (artículo 75 inciso 4) y arreglar el pago de la deuda externa (artículo 75 inciso 7).

No obstante la aparente claridad de los preceptos constitucionales, la doctrina argentina ha proliferado en discrepancias en cuanto al alcance de estas disposiciones. Por ejemplo Bidart Campos (1) entiende que no cabe duda acerca de la competencia del Congreso en esta materia, es más, propone un cambio en las tradicionales fórmulas de delegación que hace el organismo legislativo, para pasar a hacerse cargo no sólo de “arreglar” la deuda, sino también de recuperar para el gasto social el nivel axiológico que la Constitución le discierne. Otros, como Vanossi (2), relativizan el alcance de esta atribución considerando que el Congreso actúa en este tema en las únicas oportunidades que la propia Constitución Nacional determina específicamente, se refiere fundamentalmente a la aprobación del presupuesto y a la aprobación o rechazo de la cuenta de inversión.

Hay que decir que ésta última posición es la que ha prevalecido, tanto jurídica como políticamente, ya que, a través de la Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, sancionada por el propio Congreso, se ha delegado la potestad en materia de deuda en el Poder Ejecutivo Nacional. Por otra parte, las condiciones que fija la disposición legislativa son exiguas. De todos modos, si no se cumplieran, dice Quiroga Lavié (3), será el Congreso quien deberá nulificar la actuación del ejecutivo, sin perjuicio del control judicial.

Tan certera es la afirmación del prestigioso constitucionalista, que el titular de la Fiscalía en lo Criminal y Correccional N° 8 de la Capital Federal (4), dio curso a una denuncia por la presunta comisión del delito de administración fraudulenta en perjuicio del Estado por la toma de deuda de los cien años, en contra del ministro de Finanzas Luis Caputo, en razón que las condiciones del endeudamiento resultan ruinosas para los intereses del Estado, el Fisco y el Pueblo Argentino, toda vez que, cuando haya transcurrido el trece por ciento (13%) del plazo previsto, los acreedores habrán recuperado el capital invertido y luego pasarán el ochenta y siete por ciento (87%) del tiempo acordado recibiendo una renta casi perpetua, que al final sumará un monto total equivalente a doce veces y media (12 y ½) el importe originalmente invertido.

La Corte, también ha señalado (5) lo peligroso y poco recomendable del mecanismo de tomar deuda para pagar deuda, que es lo que en definitiva se está haciendo. Así lo manifestó Guido Sandleris, Jefe de asesores del ministerio de hacienda (6) quien señaló que tres de cada cuatro dólares de la deuda emitida por este gobierno es para cancelar pasivos de gobiernos anteriores.

Lamentablemente este recurso de tomar deuda, parece ser tan re manidamente conocido como ineficaz.

En efecto, desde el empréstito de la casa Baring Brothers de 1824, que se realizó con el objeto de emprender distintas obras como el puerto de Buenos Aires y la red de agua corriente para la misma ciudad que recién comenzarían a proyectarse y ejecutarse medio siglo después; hasta éste que pone sobre las espaldas de futuras generaciones el peso de una deuda que no tiene otro objetivo que sufragar una anterior. Han sido numerosas las voces que se han alzado en contra de este mecanismo, el paradigmático fallo del Juez Jorge Ballesteros (7) y el pronunciamiento de destacados profesores de Derecho (8) que pusieron sobre el tapete un enjundioso estudio que corre el velo sobre la ilicitud de los procesos de endeudamiento de Argentina en particular y de Latino América en general.

Sin embargo, pareciera que continuamos donde empezamos; lejos de modificarse la legislación que posibilitó y posibilita la utilización de la herramienta del endeudamiento externo como instrumento de gobierno, se han mantenido durante años los dispositivos legislativos de delegación y de emergencia económica que avalan la actuación de los diferentes gobiernos en esta materia.

Pero esto no es lo que ocurre en todos los continentes ni en todos los países de nuestro globo.

Sólo para tomar algunos ejemplos, me parecen particularmente representativos los casos de Alemania y España. En función de los objetivos socioeconómicos trazados en el Tratado de Maastrich de 1992, la República Alemana modificó su Ley Fundamental introduciendo mecanismos de autolimitación en materia de déficit público y endeudamiento.

La reforma implica que los presupuestos de la Federación y de los Länder deben ser equilibrados, en principio, sin ingresos provenientes de créditos. Pueden tomar deuda únicamente con el objetivo de aportar al desarrollo, así como para casos de catástrofes naturales o de situaciones extraordinarias de emergencia, que se sustraen al control del Estado y que graven considerablemente la situación financiera estatal. Para la regulación de excepción debe preverse una regulación especial que incluya claramente las condiciones del crédito y su amortización.

Los ingresos provenientes de créditos no pueden superar el 0,35 por ciento en proporción al producto interior bruto nominal. La obtención de créditos y la prestación de fianzas, garantías u otras clases de seguridades que puedan dar lugar a gastos en ejercicios económicos futuros, necesitan una habilitación por ley federal que determine o permita determinar el monto de los mismos.

A partir de estos requisitos, el ordenamiento constitucional alemán introdujo un límite de endeudamiento para la federación y los länder y la creación de un procedimiento tendiente a evitar situaciones de emergencias presupuestarias, consagrando constitucionalmente una determinada visión de la política económica.

En el caso de España, El Estado y las comunidades autónomas no pueden incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos. Una ley orgánica debe fijar el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

El Estado y las comunidades autónomas tienen que estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen de deuda pública del conjunto de las administraciones públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo pueden superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

En definitiva, no resulta descabellado introducir por vía constitucional (sobre todo teniendo en cuenta la frondosa historia en materia de endeudamiento que posee la Argentina), cláusulas que limiten el accionar de los distintos gobiernos en este rubro y que, fundamentalmente tiendan a garantizar el cumplimiento de los derechos económicos y sociales a los que la población debe acceder, y que durante muchos momentos de los procesos económicos que afrontó el país, fueron los definitivamente menoscabados para afrontar los pagos de los servicios de la deuda.

(1) Bidart Campos, Germán J. “Arreglar el pago de la deuda externa” La Ley 2001-E, 1280.
(2) Vanossi, Jorge “La gestión constitucional de la deuda pública externa” La Nación, 26 Y 27/5/1985.
(3) Quiroga Lavié, Humberto “Derecho Constitucional Argentino” Rubinzal – Culzoni 2009.
(5) CSJN “Galli, Hugo G. y otro c. Estado Nacional” 5/4/2005.
(7) Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 2 de la Capital Federal  “Olmos ,Alejandro S/dcia”- Expte N° 7.723/98.

(8) Propuesta de llevar la deuda externa a la Corte Internacional de La Haya, formulada por Miguel Ángel Espeche Gil, Alfredo Eric Calcagno, Alberto Biagosch, Alberto González Arzac. Con adhesiones de la Universidad de Buenos Aires: Atilio Aníbal Alterini (Decano), Marisa Aizenberg, Gladys S. Alvarez, Oscar J. Ameal, Facundo Biagosch, Christian Alberto Cao (Consejero), Alberto Dalla Via, Miguel Federico De Lorenzo, Lily R. Flah, Abel Fleitas Ortiz de Rozas, María Cecilia Gómez Masía, Cecilia Grosman, Guillermo Moncayo, Félix Pelliza (Consejero), Norberto Rinaldi, Fernando G. Ruiz Díaz (Consejero), Néstor Solari. Universidad Nacional de Córdoba: Ramón Daniel Pizarro, Gustavo Vallespinos. Universidad Nacional del Litoral: Gabriel Chausovsky, Ricardo Lorenzetti, Enrique Müller, Edgardo Saux. Universidad Nacional de Mar del Plata: Graciela Messina de Estrella Gutiérrez. Universidad Nacional de Rosario: Miguel Ángel Ciuro Caldani. Universidad Nacional del Sur: Hugo A. Acciarri. Universidad Nacional de Tucumán: Belén Japaze, Adela María Seguí.

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