DISPOSICIÓN 74/2022: Administración Federal de Ingresos Públicos – Aprobación de los “Términos y Condiciones sobre el Acceso y el Uso de los Sistemas y Servicios”.

 Comparto comentario de mi autoría, sobre la Disposición 74/2022 AFIP, publicado en la Revista Anales de Legislación Argentina N° 7 (julio 2022).

REVOLUCIÓN TECNOLÓGICA Y GOBIERNO DIGITAL

 

Las TICs (Tecnologías de la Información y el Conocimiento) entraron a este Siglo con paso fuerte y decidido. Si bien la denominada “revolución tecnológica” es anterior al año dos mil; a partir de éste período se ha producido una ampliación del fenómeno que no admite excepciones.

 

De esa forma, no sólo las grandes corporaciones económicas y los sectores estatales vinculados a la investigación y el desarrollo, se relacionan de forma determinante con las tecnologías, sino que su alcance se extendió, incluso, a los medios de interacción entre el gobierno y sus administrados.

 

Las crisis de representatividad y transparencia que atraviesan la mayoría de los regímenes democráticos del mundo, generaron –entre otras consecuencias– el intento de las administraciones gubernamentales, de estrechar contactos con sus ciudadanos y brindar información clara y completa a la sociedad sobre los actos de gobierno. En nuestro país, esta “política” se denominó Gobierno Digital Abierto y fue encarada con grandilocuencia y un sesgo iniciático por los ejecutivos de distinto signo político, que se presentaron, en cada oportunidad (desde 2005 hasta la fecha), como los realizadores de la “auténtica” revolución tecnológica en la administración del Estado.

 

Lo cierto es que este paradigma de “gobierno digital abierto” se ha instalado inexorablemente entre nosotros.

 

Se caracteriza ₍₁₎ por incorporar tres procesos independientes, pero interconectados: a) Transformación tecnológica, que comprende los avances tecnológicos, el incremento de la conectividad y empoderamiento ciudadano en las plataformas tecnológicas de comunicación; b) Nuevos relacionamientos entre el Estado y la sociedad civil, representados por las presiones de la ciudadanía por mayor transparencia y rendición de cuentas, demanda de mayores y mejores espacios de participación y el surgimiento de nuevos movimientos sociales; y c) Nuevas articulaciones dentro del Estado, consistentes en mayores niveles de intercambio y colaboración entre distintos espacios gubernamentales.

 

En definitiva, pensar en la actualidad, la gestión de un emprendimiento público o privado, de cualquier índole, sin el apoyo de la tecnología y la administración de la gran masa de información disponible, es prácticamente imposible.

 

El Estado Nacional, fue precursor de estos procesos ₍₂₎, desde la posguerra, el desarrollo de tecnología, fue visualizado como un objetivo importante de lo público, y consiguientemente se destinaron ingentes esfuerzos económicos y humanos a estos fines, en el área informática el CUPED (Centro Único de Procesamiento Electrónico de Datos) puede ser mencionado como el primer emprendimiento público destinado a informatizar la gestión estatal.

 

Sin embargo, el fenómeno de la Globalización que comenzó a experimentarse con mayor fuerza a finales del Siglo pasado, dio paso a lo que se ha denominado “Sociedad de la Información”. Toffler ₍₃₎ describió una “primera ola”, de muy larga vigencia histórica, en la que las aplicaciones tecnológicas estaban asociadas al esfuerzo humano, con un predominio de la actividad agrícola. A ella siguió una “segunda ola” que alcanzó su apogeo con la revolución industrial, con una duración histórica mucho más corta y en ella, el esfuerzo mecánico, el maquinismo, sustituyó la energía humana y dio origen a la sociedad de masas. Y, por fin, llegó la “tercera ola”, hija de la revolución tecnológica, de la que surge una sociedad regida por los flujos de información. En ella se favorecen las tareas relacionadas con el intelecto, siendo el esfuerzo más valorado aquél que se deriva del conocimiento.

 

Lo provocador de la obra de Toffler es la asimilación de los cambios que predice a una transformación civilizatoria. Según postuló, la “Tercera Ola” no sólo implicaba una mutación de la matriz tecnológica, sino también un cambio psicológico de la sociedad, una redefinición de las relaciones sociales y, también, de las relaciones de poder. Su visión optimista, lo llevó a imaginar un futuro promisorio con una población mundial estable, mecanismos de producción eficientes y abundantes, satisfacción de las necesidades básicas garantizadas para todos los habitantes mediante el uso de recursos regionales y ecológicos, con ocupaciones opcionales destinadas a satisfacer otro tipo de necesidades humanas y no las de subsistencia.

 

Desde otra perspectiva, Orwell ₍₄₎ asoció el desarrollo científico con una creciente desigualdad social y con un extraordinario control sobre los ciudadanos por parte del Estado. En una mirada más actual, Byung-Chul Han ₍₅₎ indaga en el modo en que el "régimen de la información" ha sustituido al "régimen disciplinario". De la explotación de cuerpos y energías tan bien analizada en su momento por Michel Foucault se ha pasado a la explotación de los datos. Hoy la señal de detentación de poder no está vinculada con la posesión de los medios de producción sino con el acceso a la información, que se utiliza para la vigilancia psicopolítica y el pronóstico del comportamiento individual ₍₆₎.

 

ENTRE LA CONFIANZA DIGITAL Y LA CIBERSEGURIDAD

 

La AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos), creada a fines del siglo pasado, nació con una impronta renovadora, en el contexto de un Estado que se “achicaba” de acuerdo a las tendencias imperantes en la época. El concepto de agencia técnica, disociada del resto de la administración pública y –en principio– desprovista del componente exclusivamente partidario, para dar preeminencia al perfil técnico de sus funcionarios, fueron el estandarte con el que se presentó en sociedad, un organismo público llamado a cumplir funciones trascendentales y que, más temprano que tarde, se convertiría en un “gigante” dentro de la estructura gubernamental.

 

De hecho, en poco tiempo, su centro de cómputos, creció de forma tal que se convirtió en uno de los más grandes de américa latina. Por ello, no sorprende que sea uno de los organismos públicos (junto con la ANSES) que más avanzado en la digitalización de sus procesos, ampliándolos –incluso– a otros ámbitos con los que interrelaciona. Los dos primeros procesos judiciales que son realizados enteramente en forma digital, son precisamente el “Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados” ₍₇₎, ligado a la Administración de Seguridad Social y las “Ejecuciones Fiscales” ₍₈₎, en el ámbito de la Administración Federal de Ingresos Públicos.

 

Cada organización es responsable por sus activos de información y, principalmente por la información que administra de terceros. Cotidianamente confiamos nuestros “datos” (muchas veces datos sensibles), a distintas personas –humanas y jurídicas, públicas y privadas– con menor o mayor recelo.

 

El mayor desafío de las organizaciones frente a los escenarios que le propone la transformación digital es la confianza digital ₍₉₎, en la cual sus clientes se sientan respaldados en un buen gobierno tecnológico y que sus preocupaciones frente a este contexto digital, sean satisfechas con una adecuada protección de la información, o un eficiente sistema de reaseguro de sus datos frente a un mapa de gran interconexión, donde deben sentir tranquilidad de que se conocen los riesgos, y que se aplican un tratamiento adecuado para ellos sabiendo qué hacer en caso de un incidente de seguridad.

 

La tarea de la Administración Tributaria, no es sencilla en este contexto, ya que, si bien las ciudadanas y los ciudadanos son propensos a “libremente” exponer sus datos en las diversas plataformas tecnológicas que se los solicitan, el organismo fiscal, se los requiere “obligatoriamente” y, además, para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, con lo que esa propensión a la exposición y transparencia ₍₁₀₎ que señalamos, no es análoga cuando los datos son requeridos por un ente que se encarga de recaudar impuestos.

 

De manera tal, que el Fisco debe extremar los estímulos que ofrece a quienes son sus clientes/contribuyentes, para utilizar las aplicaciones tecnológicas que diseña la administración tributaria.

 

HACIA UNA EQUIPARACIÓN ENTRE LOS DERECHOS DEL CONTRIBUYENTE Y LOS DE LOS CONSUMIDORES

 

Lo que señalamos en el apartado anterior, contrasta con algunos desempeños de la plataforma digital del organismo fiscal, que concita un amplio menú de reclamos en su funcionamiento, sobre todo de quienes deben utilizarla en períodos de vencimientos o de “últimas oportunidades” para sumarse a algún que otro “perdón fiscal” siempre a mano en nuestras administraciones.

 

La Disposición 74/2022 de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), emitida recientemente, cumple con algunos de los preceptos que detallamos, pero del mismo modo, adolece de otros complementos que cierren un círculo de confianza y colaboración mutua entre contribuyentes y recaudadores.

 

En efecto, entre las razones que se exponen como causa o motivo de la disposición, se menciona proteger los activos de información y la disponibilidad de los sistemas, como el resguardo de los contribuyentes frente a eventos que afecten la seguridad y que comprometan su información o las cuentas que utilizan para interactuar con la Administración Federal de Ingresos Públicos, y esto se vincula con lo que señalamos como un presupuesto imprescindible en la gestión de los recursos tecnológicos, cual es la de generar la confianza necesaria respecto de la seguridad del sistema.

 

Para alcanzar este cometido, la disposición crea el marco normativo en comentario, que a través de la generación de un catálogo de “términos y condiciones” para el acceso y uso de los sistemas tributarios. Lo paradójico, es que los términos y condiciones, sólo crean obligaciones para los contribuyentes, en cambio, no les atribuyen ni la más mínima prebenda.

 

En primer lugar, la disposición menciona la legislación aplicable, pero en ningún momento, ni siquiera entre sus “considerando” menciona cuál es. Si bien el derecho se reputa conocido por todos, una buena práctica de comunicación, hubiera sido delimitar las disposiciones legales, no enunciadas, que la AFIP considera aplicables.

 

Luego, la administración no asume responsabilidad por la información expuesta en la aplicación, tampoco por eventuales daños que se produzcan por su utilización; tampoco por su falta de disponibilidad, continuidad y fiabilidad de sus contenidos.

 

La relación jurídica que vincula a contribuyentes y ente público, puede ser caracterizada de distinta forma, según a la doctrina a que se adscriba. El maestro Dino Jarach ₍₁₁₎ concluye que se trata de una relación de derecho, lo que implica la igualdad de la posición jurídica del sujeto activo y del sujeto pasivo, identificándose con una obligación de dar, más allá de las obligaciones accesorias.

 

Esta caracterización, importa la existencia de una diferencia fundamental entre ciertas obligaciones de los contribuyentes como las de pagar el tributo, y otras de adoptar un determinado comportamiento activo o pasivo frente a la Administración, para facilitar o cooperar con las tareas del organismo encargado de la recaudación fiscal. El autor citado, continúa diciendo, que mezclar todo esto en una única relación jurídica de carácter complejo, significa ignorar la característica fundamental del estudio científico que consiste en el análisis con se adquiere el conocimiento de las instituciones y, luego, en la síntesis que capta la naturaleza del conjunto.

 

De modo tal, que podemos distinguir, entre el conjunto de normas que definen los supuestos de las obligaciones tributarias, cuyo objeto es la prestación del tributo, las obligaciones accesorias y la relación que surge de un pago indebido, que constituyen el Derecho Tributario Sustancial o Material; con el llamado Derecho Tributario Formal o Administrativo, conformado por el conjunto de normas y principios que rigen la actividad de la administración pública en lo referente a los tributos. Las relaciones jurídicas comprendidas en la última categoría, no son ya obligaciones de dar, sino de hacer o no hacer o soportar.

 

Además, Jarach, concibe la existencia de otras categorías aplicables a la relación tributaria, constituidas por el Derecho Tributario Penal y el Derecho Tributario Procesal, aplicable a las sanciones que se aplican a los contribuyentes y a las normas que gobiernan los procesos que dirimen las controversias entre sujetos activos y pasivos de la relación tributaria, respectivamente.

 

El maestro de la tributación en Argentina, falleció en marzo de 1996, cuando aún el derecho del consumidor era una disciplina incipiente en el universo de lo jurídico, y si bien no creo que las relaciones jurídicas de carácter formal entre administración y contribuyente, puedan subsumirse estrictamente en el marco del esa nueva rama del derecho, sin duda, existe una similitud inevitable entre algunas situaciones que atraviesan los usuarios y consumidores, con otras que transitan los contribuyentes, sobre todos aquellos de menor envergadura o poca capacidad contributiva.

 

Esto significa, que las administraciones tributarias, no solo deben pensar la relación jurídica formal entre contribuyentes y ente público estatal, como vínculos de subordinación, sino que deben comprender que ellas implican obligaciones de los administrados, pero también derechos, a mi modo de ver, muy emparentados con los que se le han atribuido a los consumidores y usuarios.

 

De hecho, el vocablo (“términos y condiciones”) utilizado por la disposición que comentamos, es propio del sistema de sujeción entre usuarios y consumidores con proveedores o prestadores.

 

En definitiva, no puede dejarse de lado, en este vínculo entre Administración y contribuyentes, los derechos que le caben a estos últimos, que justamente, por provenir de un lazo obligatorio, deben ser reconocidos con mayor énfasis, ya que no existe siquiera la posibilidad de elección que puede configurarse en las relaciones de consumo.

 

Sería promisorio y elogiable, que el próximo paso sea el reconocimiento de esos derechos, a través de diversas figuras que ya existen en otras regulaciones, como el Estatuto del Contribuyente, el Defensor del Contribuyente, o simplemente, garantizándole un adecuado funcionamiento de los aplicativos informáticos que deben utilizar sin opción a otro sistema. La confianza se construye por la comodidad y la accesibilidad a los servicios, por la estabilidad de las normativas y su flexibilidad; la imposición reglamentaria como única forma de comunicación es insuficiente y desde lo estratégico, inconsistente y destinada al corto plazo.

 

NOTAS

 

(1) Oszlak, O. (2012). Gobierno abierto: promesas, supuestos, desafíos. VIII Conferencia Anual INPAE: “Gobierno Abierto: Por Una Gestión Pública Más Transparente, Participativa y Colaborativa”, 1–26.

(2) Fontdevila, Pablo – Laguado Duca, Arturo – Cao, Horacio (2007) 40 años de Informática en el Estado Argentino. Eduntref.

(3) Toffler, Alvin (1928-2016) escritor, sociólogo y futurista o futurólogo estadounidense, doctorado en Letras, Leyes y Ciencia, conocido por sus discusiones acerca de la revolución digital, la revolución de las comunicaciones y la singularidad tecnológica.

(4) Blair, Eric Arthur (1903-1950), más conocido por su pseudónimo George Orwell, novelista, periodista y ensayista, conocido mundialmente por sus novelas distópicas “Rebelión en la granja” y “1984”.

(5) Byung-Chul Han (1959), filósofo y ensayista surcoreano, experto en estudios culturales, considerado uno de los filósofos contemporáneos más destacados por sus críticas al capitalismo, la sociedad del trabajo, la tecnología y la hipertransparencia.

(6) https://www.pagina12.com.ar/421687-byung-chul-han-hoy-vivimos-presos-en-una-caverna-digital.

(7) Ley 27.260, BO del 22/07/2016 y Acordadas de la C.S.J.N. 33 y 38 de 2016.

(8) Ley 11683 y sus modificatorias (T.O. 1978) y Acordada de la C.S.J.N. 15 de 2019.

(9) Descalzo, Fabián (2021) Toma de decisiones y confianza digital. Gobierno de ciberseguridad y tecnología de la información en el negocio. Thomson Reuters Checkpoint, Enfoques (diciembre) 99.

(10)              Transparencia, entendida como visibilización de la información personal en forma amplia a través de los entornos tecnológicos.

(11)              Jarach, Dino (2003) Finanzas Públicas y Derecho Tributario tercera edición. Abeledo Perrot.