COMBATIR LO ANTIDEMOCRÁTICO CON MÁS DEMOCRACIA

 

Durante los primeros días del mes de septiembre de 2.020, fuimos partícipes impávidos e involuntarios, de hechos que sin duda alguna pueden inscribirse en la triste y remanida historia del autoritarismo en Argentina.

 

En efecto, una significativa cantidad de policías de la Provincia de Buenos Aires, con la excusa de reivindicaciones salariales y de condiciones de trabajo, se amotinaron en contra de las autoridades democráticamente constituidas, de la provincia, e incluso de la nación, reuniéndose uniformados, armados, en uso de móviles y bienes proporcionados por el Estado para el ejercicio de sus funciones, ante las residencias oficiales de los mandatarios de ambos niveles de gobierno.

 

En otras provincias se reprodujeron reclamos de las fuerzas policiales, a mi modo de ver con otro sesgo; por ejemplo, en Jujuy, los manifestantes lo hicieron sin interrumpir el servicio de seguridad, no uniformados y sin armas. Las consignas enarboladas por éstos últimos fueron netamente laborales, a diferencia de la de sus colegas bonaerenses que privilegiaron un tono decididamente cuestionador de políticas ajenas a las meras reivindicaciones económicas.

 

Durante estos más de treinta y cinco años de retorno al estado de derecho, las fuerzas policiales protagonizaron varios alzamientos, caracterizados por poner en zozobra el orden democrático. El último ocurrido en 2.013 resultó particularmente violento, ya que se vio acompañado de una instigación a la comisión de delitos y la liberación de zonas que posibilitaron actos vandálicos de todo tipo, en los que incluso participaron los propios agentes del “orden”.

 

Las policías provinciales, comparten con la mayoría de los trabajadores estatales, un deterioro pronunciado en sus ingresos, evidenciado con mayor nitidez desde principios de 2.018, consecuencia de las políticas implementadas por el gobierno que perdió las elecciones a fines del año pasado.

 

Por ello, una parcialidad del arco político, coincidió en reconocer la legitimidad del reclamo gremial, pero en rechazar la forma que se le imprimió al mismo. Lamentablemente el repudio no fue unánime, dejando muchas dudas sobre el compromiso democrático de algunos agrupamientos opositores.

 

Las fuerzas de seguridad de las provincias, son las instituciones que menor adaptabilidad al régimen democrático han experimentado, su formación continúa ajustándose a parámetros militaristas, ausente de valores cívicos y sometida a un orden jerárquico autocrático, desprovisto de cualquier mecanismo de democracia interna.

 

Los cuerpos policiales, son integrados en su mayoría, por sectores medios y bajos de la población, generalmente desprovistos de una auténtica vocación y urgidos por la necesidad de empleos que aseguren, al menos, un ingreso fijo. Durante los últimos años, el número de las fuerzas de seguridad provinciales, ha sido uno de los rubros que más se ha incrementado en la planta estatal, como única respuesta de los gobiernos locales al flagelo de la inseguridad.

 

En este aspecto (el de su composición), la policía no difiere mucho del resto de los empleados de la administración pública, que no se ha caracterizado precisamente por la profesionalización y la constitución de una burocracia técnicamente formada y eficaz para resolver los desafíos que plantea una sociedad moderna, en la que el Estado resulta un actor fundamental.

 

En cambio, el sector público ha evolucionado significativamente en su organización sindical, conquistando derechos y constituyéndose en imprescindibles protagonistas del tránsito hacia una “laboralización” de la relación del empleo público. Los trabajadores estatales, se autoperciben como genuinos proletarios, en el sentido más literal de la palabra.

 

Esta característica, ha sido –a mi modo de ver antinaturalmente– extirpada de las fuerzas policiales. A pesar de provenir de sectores populares, son adoctrinados desde lo antipopular.

 

En ese sentido, como un elemento (tal vez, no el único, ni el más importante) que favorecería la transformación de esa institución, está dado por la posibilidad de su sindicalización.

 

Precisamente el conflicto de la policía bonaerense, se caracterizó por ser un movimiento masivo de la fuerza, aunque sin conducción centralizada, incluso a la hora de plantear un menú de reivindicaciones o elegir un interlocutor para el dialogo, se evidenció la falta de liderazgo.

 

La conducción de la institución policial, se estructura en forma jerárquica, lo que pone en cabeza del responsable político del área y en el jefe operativo de la organización, la concentración de prerrogativas casi absolutas, que sin duda evidencian peligrosidad, sobre todo cuando la conducción política es individualista y disociada del resto del gabinete.

 

Como lo señalé párrafos atrás, creo que uno de los elementos que puede generar un esbozo de democratización y cambio de la institución policial, es la posibilidad de organizarse sindicalmente, al igual que cualquier otro trabajador.

 

El artículo 14 bis de la Constitución Nacional, recibió la influencia de los movimientos que adscriben al constitucionalismo social, e incorporó en un solo artículo, algunos de los derechos sociales que había consagrado la depuesta Constitución de 1.949.

La Constitución, consagra un modelo sindical libre, entendiéndose por esto: no concentrado o no monopólico, permitiendo la existencia de más de un sindicato por actividad; fundamentalmente democrático, que importa que la actividad debe estar guiada por prácticas deliberativas y participativas y desburocratizado, asegurando el reconocimiento a las asociaciones de trabajadores por la simple inscripción en un registro especial. La Corte Suprema de Justicia de la Nación, precisó estas características del modelo sindical en distintos fallos (1).

 

Por otra parte, se les otorga a las organizaciones sindicales, derechos para poder cumplir su cometido, como la concertación de convenios colectivos de trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y la huelga. Como todos los derechos que consagra la Constitución, están sujetos a limitaciones, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio.

 

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (3) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (4), estatuyen la libertad de asociación con fines sindicales. Sin perjuicio de ello, admiten que puedan establecerse restricciones en el ejercicio de los derechos sindicales, cuando están en cabeza de los miembros de las fuerzas armadas o de la policía, aunque de ninguna manera los veda y mucho menos supone que son suprimidos de por sí, por la mera falta de regulación legal.

 

Los Convenios 87 y 98 de la OIT, celebrados en 1.948 y 1.949, dejan expresamente establecido que es atribución de la legislación nacional determinar hasta qué punto son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía las garantías del derecho de sindicación en ellos previstas (5).

Del mismo modo, el Comité de Libertad Sindical, con relación al Convenio 87, señaló que “no cabe duda que la Conferencia Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los Estados que hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los derechos mencionados a esas categorías de personas” (6). En el mismo sentido, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones indicó que el artículo 9° del Convenio 87 fue perfectamente explícito al disponer que el principio general de que los trabajadores gozan del derecho de sindicación reconoce una excepción en el caso de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas (7).

El mismo criterio fue adoptado en el Convenio 151 de la OIT, de 1.978, sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, ya que el artículo 1.3 también dejó en manos del legislador nacional determinar hasta qué punto serían aplicables a los miembros de los cuerpos de seguridad las garantías previstas en el Convenio, entre las cuales figuran las atinentes a la protección del derecho de sindicación de los artículos 4° y 5° (8).

 

Concretamente, tanto la Constitución Nacional, como los Pactos Internacionales de Derechos Humanos (con jerarquía constitucional a partir de la reforma de 1.994) y los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, consagran, sin discriminación alguna los derechos de sindicalización, aún para las fuerzas de seguridad. No obstante, y es necesario recalcarlo, los Estados pueden –por vía legislativa–, establecer limitaciones en el ejercicio de los derechos sindicales, como lo serían el derecho a huelga, en especial para los gremios policiales.

 

Al respecto, el Informe sobre Seguridad Ciudadana de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos expresó que: “...El ejercicio del derecho de huelga y algunas modalidades del ejercicio del derecho de reunión por parte de funcionarios policiales puede ser limitado por ley, en el marco de las normas internacionales en la materia, de acuerdo a las necesidades de una sociedad democrática y a los efectos de garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado de garantía y protección de los derechos humanos comprometidos en el campo de la seguridad ciudadana...”.

 

Cuando se trata de integrantes de las fuerzas de seguridad del Estado, los derechos de asociación y reunión deben ejercerse teniendo en cuenta que, por la misma naturaleza de los cometidos profesionales asignados a estos funcionarios, éstos portan armas de fuego. En consecuencia, cualquier tipo de expresión o modalidad de ejercicio del derecho de reunión debe tener como marco la expresa prohibición de participar en estas actividades portando cualquier tipo de armamento. Los estándares internacionales establecen la obligación del Estado de garantizar el ejercicio del derecho de reunión pacífica y sin armas. En forma complementaria, y como criterio orientador, los integrantes de las fuerzas de seguridad del Estado no deben participar en reuniones o manifestaciones que tengan como objetivo la reivindicación de sus derechos profesionales haciendo uso de su uniforme reglamentario. Esta afirmación se basa en la apreciación del valor simbólico que el uniforme y los distintivos de la fuerza pública tienen hacia la población (9).

 

Pero esto, de manera alguna veda lisa y llanamente el derecho a sindicalización, insisto en que, tal vez, pueda ser un elemento que contribuya a la democratización de las fuerzas de seguridad.

 

Como bien señala Rosatti, “El hecho de que la organización de las fuerzas de seguridad sea jerárquica y vertical no resulta un factor inhibitorio de la sindicación ni contradictorio con la deliberación democrática y participativa que debe preceder las decisiones y guiar la acción gremial. Ello así por los siguientes dos motivos: en primer lugar porque la jerarquía es propia de toda organización burocrática, sea esta militar, de seguridad o de otro tipo (Weber, Max, “Qué es la burocracia”, ed. Tauro, pág. 5); y, en segundo lugar, porque la deliberación democrática interna en materia gremial no impide que el resultado de esa deliberación se vea plasmado en reivindicaciones unificadas, tal como es práctica en la realidad del mundo del trabajo” (10).

 

En muchos países la policía se encuentra sindicalizada, por ejemplo, el artículo 28.1 de la Constitución Española consagra el derecho de los trabajadores a sindicarse libremente, con la salvedad de que la ley puede limitar o exceptuar del ejercicio de este derecho a las fuerzas armadas y demás cuerpos sometidos a disciplina militar. Dado que la Guardia Civil es un instituto armado de naturaleza militar, aunque cumple funciones básicamente policiales, la Ley Orgánica 11/2.007 impide a sus miembros ejercer el derecho de sindicación. Tal circunstancia, los diferencia de la situación de los miembros de la Policía Nacional, instituto armado de naturaleza civil, que sí tienen derecho a constituir organizaciones sindicales (artículo 8° de la Ley Orgánica 9/2.015).

 

Sin embargo, los guardias civiles cuentan con la facultad de constituir libremente asociaciones para la defensa y promoción de sus derechos e intereses profesionales, económicos y sociales. La negociación colectiva, la huelga y las demás medidas de acción sindical directa están excluidas del ámbito de actuación de estas asociaciones profesionales. Sin embargo, tienen el derecho de realizar propuestas y dirigir peticiones relacionadas con sus fines a las autoridades competentes, de asesorar y prestar apoyo y asistencia a sus asociados y representarlos legítimamente ante los órganos competentes de las Administraciones Públicas en materias que afecten al ámbito profesional, y de promover candidaturas para la elección de miembros de los órganos de participación o de representación que actúen en el ámbito de la Guardia Civil y de los órganos de representación, gobierno y dirección de los entes asistenciales que amparen al personal de dicho cuerpo. Incluso, aquellas asociaciones profesionales que la ley considera suficientemente representativas deben ser informadas y consultadas en el proceso de elaboración de proyectos normativos que afecten a las condiciones profesionales de los miembros de la Institución; y sus representantes gozan de amplias facilidades (acceso a los cuarteles e instalaciones, horas mensuales y permisos) para desarrollar actividades relacionadas con su condición (11).

 

Más aun, en el desarrollo de sus actividades encaminadas a la promoción de intereses profesionales, cualquiera de las asociaciones mencionadas puede convocar a los guardias civiles a ejercer el derecho de asistir a manifestaciones o reuniones. Y recientemente la justicia española ha tenido la oportunidad de aclarar que si bien las convocatorias a reunirse o manifestarse no pueden asumir el carácter de medidas de acción gremial directa o de promoción de un conflicto colectivo (dado que, como se dijo, la negociación colectiva y la huelga están excluidas del ámbito de actuación de las asociaciones profesionales que agrupan a los guardias civiles), tal limitación en modo alguno implica que en las reuniones o manifestaciones convocadas no puedan plantearse reivindicaciones de carácter profesional, social o económico, las cuales están amparadas como contenido mínimo de los derechos de asociación y de reunión y manifestación legalmente reconocidos, máxime si se trata de su ejercicio por una asociación profesional (12).

 

En definitiva, como bien argumenta Maqueda, la circunstancia de que una asociación profesional de policías tenga vedado el ejercicio de los derechos de negociación colectiva y de huelga, y que deba atenerse a ciertas pautas restrictivas para ejercer el derecho de convocar a reuniones o manifestaciones, no debe verse como un obstáculo decisivo para que dicha asociación pueda cumplir un rol significativo en la defensa y promoción de los derechos e intereses profesionales, económicos y sociales de ese colectivo de trabajadores. Seguramente la sindicalización no constituirá la solución a todos los males que arrastra la institución desde hace décadas, pero por algo hay que empezar.

 

Notas

 

(1)  “Asociación Trabajadores del Estado” Fallos: 331:2499, “Rossi, Adriana María” Fallos: 332:2715, entre otros.

(2)  Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 8.2.

(3)  Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 22.2.

(4)  Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 16.3.

(5)  Convenio OIT 87, artículo 9.1 y Convenio OIT 98, artículo 5.1.

(6)  Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, año 2.006.

(7)  Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 81° reunión, 1.994.

(8)  La negociación colectiva en la administración pública: un camino a seguir, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia Internacional del Trabajo, 102° reunión, 2.013.

(9)  CIDH, Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos.

(10)              Rosatti, voto en disidencia, considerando 6° “Sindicato Policial Buenos Aires c. Ministerio de Trabajo s/ Ley de Asociaciones Sindicales” CSJN 11/04/2.017.

(11)              Maqueda, voto en disidencia, considerando 11° “Sindicato Policial Buenos Aires c. Ministerio de Trabajo s/ Ley de Asociaciones Sindicales” CSJN 11/04/2.017.

(12)              Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 6/11/2.015 en el procedimiento de derecho de reunión n° 738/2.015, firme en razón del fallo del Tribunal Supremo 24/3/2.017.