El 29 de noviembre de 2.016, el Poder Ejecutivo Nacional emitió el
Decreto N° 1.206, que modifica el Decreto N° 895 de fecha 27 de julio de 2.016.
Ambos reglamentarios de la Ley 27.260, publicada en el Boletín Oficial del 22
de julio del mismo año, conocida como “Programa Nacional de Reparación
Histórica para Jubilados y Pensionados”.
A esta altura todos sabemos que esta ley, que utilizó una sentida
demanda social, como el mejoramiento de las condiciones del sector pasivo,
incluyó una serie de medidas, cuya finalidad no resulta tan loable como la
primera. Entre ellas, el establecimiento de un “Régimen de Sinceramiento
Fiscal” que posibilita la exteriorización de tenencia de moneda nacional o
extranjera y otros bienes, dentro o fuera del país, hasta el 31 de marzo de
2.017 inclusive. Es lo que en lenguaje coloquial se llama “blanqueo” y que no
es otra cosa que la posibilidad de regularizar –sin mayores consecuencias y
bajo un sistema altamente conveniente- la evasión de impuestos.
El proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo, sufrió durante
su tratamiento algunas modificaciones, entre ellas aquella referida a los
sujetos que están en condiciones de acceder a este mecanismo “excepcional” de
blanqueo.
El artículo 36 de la Ley, establece que podrán ser beneficiarios
del régimen, las personas humanas, las sucesiones indivisas y los sujetos
comprendidos en el artículo 49 de la ley 20.628 de Impuesto a las Ganancias,
domiciliadas, residentes, estén establecidas o constituidas en el país al 31 de
diciembre de 2015, inscriptas o no ante la Administración Federal de Ingresos
Públicos.
Quienes ingresen al régimen quedarán liberados de que se les
determine impuestos por incrementos patrimoniales no justificados; también
estarán exentos de toda acción civil y por delitos de la ley penal tributaria,
penal cambiaria, aduanera e infracciones administrativas; no deberán pagar los
impuestos que se hubieran omitido ingresar y que tuvieran origen en los bienes
y tenencias de moneda declarados en forma voluntaria y excepcional. Además se
beneficiarán de igual modo, las empresas o explotaciones unipersonales, de las
que sean o hubieran sido titulares aquellos por quienes el declarante hubiera
realizado su declaración.
Sin embargo, no todos los sujetos enunciados por el artículo 36
podrían ingresar a este régimen excepcional, estableciéndose excepciones tales
como los quebrados, los condenados por delitos tributarios o delitos comunes
que tengan conexión con el incumplimiento de sus obligaciones tributarias.
En lo que en este comentario nos interesa, los artículos 82 y 83
disponen la exclusión del “blanqueo” a una serie de funcionarios públicos,
cuidadosamente enumerados, que hubieran estado en funciones entre el 1° de
enero de 2.010 y la sanción de la Ley, sus cónyuges, sus padres y sus hijos
menores emancipados.
Al momento de tratarse el proyecto de ley en la Cámara de Origen,
el Diputado Felipe Solá (Frente Renovador) expresaba la posición de su bloque
de esta manera: “Quiero ser muy claro
respecto del tema de los familiares en el caso del blanqueo. De ninguna manera
se puede dejar que en la larga lista de funcionarios de los tres poderes ellos
sean los únicos exceptuados de blanquear, y menos en tiempos en que el pueblo
sospecha fundadamente de que muchos funcionarios o ex funcionarios es obvio lo
que estoy diciendo- han usado a sus familiares –padres, hijos, hermanos,
cónyuges para esconder ciertas actividades y blanquear plata mal habida. Me
refiero concretamente a la corrupción en el sector público, pero lo mismo pasa
con los empresarios y con los tenedores de dinero en negro que entrarán en el
blanqueo. Por estas razones, no admitimos que la norma no contemple el primer grado
de consanguinidad –padres e hijos y, colateralmente, los cónyuges. También
ellos deben estar incluidos; no pueden no estarlo, no podemos hacernos los
zonzos ante la clásica realidad con la que nos encontramos permanentemente.”
(SIC)
Del mismo modo, el Senador Martínez (UCR Santa Cruz), en el debate
en la Cámara Revisora expresó: “Decía que
vienen las disposiciones generales, donde se establece con mucha claridad
quiénes somos aquellos que no podemos blanquear dinero a través de esta ley. Y
nos parece que fue tremendamente auspiciosa y saludable la incorporación que
hizo la Cámara de Diputados, donde el listado es enorme. No lo voy a leer, pero
incluye a presidente y vicepresidente, legisladores nacionales, provinciales y
municipales; defensores, magistrados, etcétera. También incorpora a cónyuges,
padres e hijos de los sujetos que hasta el 1º de enero de 2010 estuvieran
trabajando o cumpliendo actividades como las que se establece que no pueden
realizarse.” (SIC)
Sin embargo, a pesar de la claridad de la disposición y de la
indudable intención de los legisladores al excluir del régimen de
exteriorización a los funcionarios y sus familiares -políticos y de sangre-, el
Decreto del 29 de noviembre a cinco meses de la sanción de la ley, de una
manera burda e indisimulada, modificó la prohibición contenida en la norma, so
pretexto de reglamentarla.
En efecto, el artículo 6° del nuevo Decreto Reglamentario,
modifica el 21° de su predecesor prescribiendo: “Los sujetos comprendidos en el Artículo 83 de la Ley N° 27.260 podrán
efectuar la declaración voluntaria y excepcional, dispuesta en el Título I del
Libro II de la ley, exclusivamente respecto de los bienes que acrediten se
encontraban incorporados en su patrimonio con anterioridad a la fecha en que
los sujetos enumerados en los incisos a) al w) del Artículo 82 de la Ley N°
27.260, hubieran asumido los respectivos cargos.” (SIC)
A partir de la publicación del Decreto 1.206/2016 entonces,
quienes estaban inhibidos (por Ley) de ingresar al régimen excepcional de
exteriorización, ahora podrán hacerlo (por Decreto).
Esta alteración de la voluntad legislativa se suma al corrimiento
de la fecha establecida por el artículo 38° inciso c) de la Ley, que fija el 31
de octubre de este año como fecha tope para que se hagan efectivos los
depósitos de moneda nacional o extranjera en el país, y que fue pasado al 21 de
noviembre de 2.016.
De igual modo resultan evidentes, otros movimientos como el cambio
de ubicación de la UIF (Unidad de Informaciones Financieras) de la órbita del
Ministerio de Justicia al de Hacienda y la prohibición, a los organismos que
deben informar sobre operaciones sospechosas de lavado de dinero, de requerir
las declaraciones juradas impositivas a los blanqueadores.
Para justificar la inclusión de los familiares entre los sujetos
que podrán exteriorizar la tenencia de moneda nacional o extranjera y otros
bienes en el marco del blanqueo, se han ensayado desde distintos ámbitos diversos
justificativos. El más oído (atribuido a un eminente constitucionalista no
nombrado) es el que indica que, a través de la “aclaración” del decreto se han
evitado un sinnúmero de controversias y una avalancha de litigios, que a la vez
ha puesto las cosas en su justa medida, ya que lucía como una gran injusticia
que los familiares de funcionarios no pudieran “blanquear” bienes que
adquirieron antes que supieran que sus parientes iban a ser funcionarios.
Este argumento, tan pueril como inconsistente, pretende poner en
el momento de adquisición de los activos, el límite de lo aceptable. Sin
embargo es jurídica y moralmente inadmisible, ya que implica convalidar por
ejemplo, que Legisladores hayan votado una ley que sabían iba a favorecer
directamente a sus familiares y, tal vez, a través de ellos, a sí mismos. Ni
que hablar del devaluadísimo principio de legalidad de la ley tributaria o de
reserva de la ley que promueve la interpretación estricta de la ley, ceñida a
su letra. En este caso ha sido modificada por Decreto.
El Poder Ejecutivo está facultado constitucionalmente para dictar
normas generales y abstractas por medio de actos llamados “reglamentos”. Esta
actividad reglamentaria es profusa en nuestro sistema y, por ello, ha sido
necesario clasificarla en distintos tipos de reglamentos.
Los “Reglamentos Autónomos” son los dictados por el Poder
Ejecutivo para implementar directa e inmediatamente una atribución privativa
que le reconoce la Constitución. Los “Reglamentos de Ejecución” tienen
fundamento constitucional en el artículo 99 inciso 2) de la Constitución
Nacional y se emiten en la etapa de implementación de una ley, cuando ésta
requiere se ajusten los detalles de su aplicación. Los “Reglamentos Delegados”
son aquellos emitidos por el Ejecutivo, en virtud de una autorización expresa
del Congreso. Por último los “Reglamentos de Necesidad y Urgencia” son los
introducidos por la Reforma Constitucional de 1.994 y que admiten en
circunstancias excepcionales el ejercicio de facultades legislativas por parte
del Ejecutivo, de acuerdo a un determinado mecanismo quedando expresamente
vedada su utilización en materia penal, tributaria y electoral.
El Decreto 1.206/2016 se encuentra entre aquellos reglamentos
llamados de “Ejecución” o “Reglamentarios”. Como dije, su fundamento reside en
la propia Constitución Nacional cuando dispone que el Poder Ejecutivo “Expide las instrucciones y reglamentos que
sean necesarios para la ejecución de las leyes de la nación, cuidando de no
alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”.
Por lo tanto no pueden reglamentarse leyes de base (son aquellas
que dan un marco o programa legislativo general que debe ser desenvuelto o
desarrollado por otra autoridad que suple y complementa todo lo no previsto,
por ejemplo las provincias o la universidades nacionales). Por disposición
expresa de la constitución no puede reglamentarse la Ley Convenio de
Coparticipación Impositiva.
El Reglamento de Ejecución sólo es admisible cuando es necesario
para la implementación de la ley, por lo que aquellos dictados sin necesidad
devienen inconstitucionales. Como consecuencia lógica y necesaria de las dos
características señaladas antes –posterior a la ley y necesario-, su rango
normativo es sublegal, es decir inferior a la Ley que reglamenta.
Otro requisito de validez de estos reglamentos es que no alteren
el espíritu de la Ley, por ello la Corte tiene sentado en su jurisprudencia que
el Poder Ejecutivo no puede apartarse de la estructura literal de la ley y
establecer condiciones, requisitos, limitaciones o distinciones que, aunque no
contempladas en la ley expresamente, sirven razonablemente a su finalidad.
En definitiva, no hay forma de sostener la legalidad del Decreto
1.206/2016. Se han anticipado desde distintos ámbitos la impugnación en sede
jurisdiccional del reglamento, habrá que estar atentos a las decisiones que
toma la justicia sobre el particular, para corroborar si nuestro parecer es
acertado o existen mentes con la suficiente imaginación jurídica para
convalidar este desaguisado.
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