Comparto comentario de mi autoría, sobre la Disposición 74/2022 AFIP, publicado en la Revista Anales de Legislación Argentina N° 7 (julio 2022).
REVOLUCIÓN TECNOLÓGICA
Y GOBIERNO DIGITAL
Las TICs (Tecnologías
de la Información y el Conocimiento) entraron a este Siglo con paso fuerte y
decidido. Si bien la denominada “revolución tecnológica” es anterior al año dos
mil; a partir de éste período se ha producido una ampliación del fenómeno que
no admite excepciones.
De esa forma, no sólo
las grandes corporaciones económicas y los sectores estatales vinculados a la
investigación y el desarrollo, se relacionan de forma determinante con las
tecnologías, sino que su alcance se extendió, incluso, a los medios de
interacción entre el gobierno y sus administrados.
Las crisis de
representatividad y transparencia que atraviesan la mayoría de los regímenes
democráticos del mundo, generaron –entre otras consecuencias– el intento de las
administraciones gubernamentales, de estrechar contactos con sus ciudadanos y
brindar información clara y completa a la sociedad sobre los actos de gobierno.
En nuestro país, esta “política” se denominó Gobierno Digital Abierto y fue
encarada con grandilocuencia y un sesgo iniciático por los ejecutivos de
distinto signo político, que se presentaron, en cada oportunidad (desde 2005
hasta la fecha), como los realizadores de la “auténtica” revolución tecnológica
en la administración del Estado.
Lo cierto es que este
paradigma de “gobierno digital abierto” se ha instalado inexorablemente entre
nosotros.
Se caracteriza (1)
por incorporar tres procesos independientes, pero interconectados: a)
Transformación tecnológica, que comprende los avances tecnológicos, el
incremento de la conectividad y empoderamiento ciudadano en las plataformas
tecnológicas de comunicación; b) Nuevos relacionamientos entre el Estado y la
sociedad civil, representados por las presiones de la ciudadanía por mayor
transparencia y rendición de cuentas, demanda de mayores y mejores espacios de
participación y el surgimiento de nuevos movimientos sociales; y c) Nuevas
articulaciones dentro del Estado, consistentes en mayores niveles de
intercambio y colaboración entre distintos espacios gubernamentales.
En definitiva, pensar
en la actualidad, la gestión de un emprendimiento público o privado, de
cualquier índole, sin el apoyo de la tecnología y la administración de la gran
masa de información disponible, es prácticamente imposible.
El Estado Nacional, fue
precursor de estos procesos (2), desde la posguerra, el desarrollo
de tecnología, fue visualizado como un objetivo importante de lo público, y
consiguientemente se destinaron ingentes esfuerzos económicos y humanos a estos
fines, en el área informática el CUPED (Centro Único de Procesamiento
Electrónico de Datos) puede ser mencionado como el primer emprendimiento
público destinado a informatizar la gestión estatal.
Sin embargo, el fenómeno
de la Globalización que comenzó a experimentarse con mayor fuerza a finales del
Siglo pasado, dio paso a lo que se ha denominado “Sociedad de la Información”. Toffler (3)
describió una “primera ola”, de muy larga vigencia histórica, en la que las aplicaciones
tecnológicas estaban asociadas al esfuerzo humano, con un predominio de la
actividad agrícola. A ella siguió una “segunda ola” que alcanzó su apogeo con
la revolución industrial, con una duración histórica mucho más corta y en ella,
el esfuerzo mecánico, el maquinismo, sustituyó la energía humana y dio origen a
la sociedad de masas. Y, por fin, llegó la “tercera ola”, hija de la revolución
tecnológica, de la que surge una sociedad regida por los flujos de información.
En ella se favorecen las tareas relacionadas con el intelecto, siendo el
esfuerzo más valorado aquél que se deriva del conocimiento.
Lo provocador de la obra de Toffler es la
asimilación de los cambios que predice a una transformación civilizatoria.
Según postuló, la “Tercera Ola” no sólo implicaba una mutación de la matriz
tecnológica, sino también un cambio psicológico de la sociedad, una
redefinición de las relaciones sociales y, también, de las relaciones de poder.
Su visión optimista, lo llevó a imaginar un futuro promisorio con una población
mundial estable, mecanismos de producción eficientes y abundantes, satisfacción
de las necesidades básicas garantizadas para todos los habitantes mediante el
uso de recursos regionales y ecológicos, con ocupaciones opcionales destinadas
a satisfacer otro tipo de necesidades humanas y no las de subsistencia.
Desde otra perspectiva, Orwell (4)
asoció el desarrollo científico con una creciente desigualdad social y con un
extraordinario control sobre los ciudadanos por parte del Estado. En una mirada
más actual, Byung-Chul Han (5) indaga en el modo en que el "régimen de la información" ha
sustituido al "régimen disciplinario". De la explotación de
cuerpos y energías tan bien analizada en su momento por Michel Foucault se ha
pasado a la explotación de los datos. Hoy la señal de detentación de poder no
está vinculada con la posesión de los medios de producción sino con el acceso a
la información, que se utiliza para la vigilancia psicopolítica y el pronóstico
del comportamiento individual (6).
ENTRE LA CONFIANZA
DIGITAL Y LA CIBERSEGURIDAD
La AFIP
(Administración Federal de Ingresos Públicos), creada a fines del siglo pasado,
nació con una impronta renovadora, en el contexto de un Estado que se
“achicaba” de acuerdo a las tendencias imperantes en la época. El concepto de
agencia técnica, disociada del resto de la administración pública y –en
principio– desprovista del componente exclusivamente partidario, para dar
preeminencia al perfil técnico de sus funcionarios, fueron el estandarte con el
que se presentó en sociedad, un organismo público llamado a cumplir funciones
trascendentales y que, más temprano que tarde, se convertiría en un “gigante”
dentro de la estructura gubernamental.
De hecho, en poco
tiempo, su centro de cómputos, creció de forma tal que se convirtió en uno de
los más grandes de américa latina. Por ello, no sorprende que sea uno de los
organismos públicos (junto con la ANSES) que más avanzado en la digitalización
de sus procesos, ampliándolos –incluso– a otros ámbitos con los que interrelaciona.
Los dos primeros procesos judiciales que son realizados enteramente en forma
digital, son precisamente el “Programa Nacional de Reparación Histórica para
Jubilados y Pensionados” (7), ligado a la Administración de
Seguridad Social y las “Ejecuciones Fiscales” (8), en el ámbito de
la Administración Federal de Ingresos Públicos.
Cada organización es responsable por sus
activos de información y, principalmente por la información que administra de
terceros. Cotidianamente confiamos nuestros “datos” (muchas veces datos
sensibles), a distintas personas –humanas y jurídicas, públicas y privadas– con
menor o mayor recelo.
El mayor desafío de
las organizaciones frente a los escenarios que le propone la transformación
digital es la confianza digital (9), en la cual sus clientes se
sientan respaldados en un buen gobierno tecnológico y que sus preocupaciones
frente a este contexto digital, sean satisfechas con una adecuada protección de
la información, o un eficiente sistema de reaseguro de sus datos frente a un
mapa de gran interconexión, donde deben sentir tranquilidad de que se conocen
los riesgos, y que se aplican un tratamiento adecuado para ellos sabiendo qué
hacer en caso de un incidente de seguridad.
La tarea de la
Administración Tributaria, no es sencilla en este contexto, ya que, si bien las
ciudadanas y los ciudadanos son propensos a “libremente” exponer sus datos en
las diversas plataformas tecnológicas que se los solicitan, el organismo
fiscal, se los requiere “obligatoriamente” y, además, para asegurar el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias, con lo que esa propensión a la
exposición y transparencia (10) que señalamos, no es análoga cuando
los datos son requeridos por un ente que se encarga de recaudar impuestos.
De manera tal, que el
Fisco debe extremar los estímulos que ofrece a quienes son sus
clientes/contribuyentes, para utilizar las aplicaciones tecnológicas que diseña
la administración tributaria.
HACIA UNA EQUIPARACIÓN
ENTRE LOS DERECHOS DEL CONTRIBUYENTE Y LOS DE LOS CONSUMIDORES
Lo que señalamos en el
apartado anterior, contrasta con algunos desempeños de la plataforma digital
del organismo fiscal, que concita un amplio menú de reclamos en su
funcionamiento, sobre todo de quienes deben utilizarla en períodos de
vencimientos o de “últimas oportunidades” para sumarse a algún que otro “perdón
fiscal” siempre a mano en nuestras administraciones.
La Disposición 74/2022
de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), emitida
recientemente, cumple con algunos de los preceptos que detallamos, pero del
mismo modo, adolece de otros complementos que cierren un círculo de confianza y
colaboración mutua entre contribuyentes y recaudadores.
En efecto, entre las
razones que se exponen como causa o motivo de la disposición, se menciona proteger los activos de información y la disponibilidad de los sistemas,
como el resguardo de los contribuyentes frente a eventos que afecten la
seguridad y que comprometan su información o las cuentas que utilizan para
interactuar con la Administración Federal de Ingresos Públicos, y esto se
vincula con lo que señalamos como un presupuesto imprescindible en la gestión
de los recursos tecnológicos, cual es la de generar la confianza necesaria
respecto de la seguridad del sistema.
Para alcanzar este cometido, la
disposición crea el marco normativo en comentario, que a través de la
generación de un catálogo de “términos y condiciones” para el acceso y uso de
los sistemas tributarios. Lo paradójico, es que los términos y condiciones,
sólo crean obligaciones para los contribuyentes, en cambio, no les atribuyen ni
la más mínima prebenda.
En primer lugar, la disposición
menciona la legislación aplicable, pero en ningún momento, ni siquiera entre
sus “considerando” menciona cuál es. Si bien el derecho se reputa conocido por
todos, una buena práctica de comunicación, hubiera sido delimitar las
disposiciones legales, no enunciadas, que la AFIP considera aplicables.
Luego, la administración no asume
responsabilidad por la información expuesta en la aplicación, tampoco por
eventuales daños que se produzcan por su utilización; tampoco por su falta de
disponibilidad, continuidad y fiabilidad de sus contenidos.
La relación jurídica que vincula a
contribuyentes y ente público, puede ser caracterizada de distinta forma, según
a la doctrina a que se adscriba. El maestro Dino Jarach (11)
concluye que se trata de una relación de derecho, lo que implica la igualdad de
la posición jurídica del sujeto activo y del sujeto pasivo, identificándose con
una obligación de dar, más allá de las obligaciones accesorias.
Esta caracterización, importa la
existencia de una diferencia fundamental entre ciertas obligaciones de los
contribuyentes como las de pagar el tributo, y otras de adoptar un determinado
comportamiento activo o pasivo frente a la Administración, para facilitar o
cooperar con las tareas del organismo encargado de la recaudación fiscal. El
autor citado, continúa diciendo, que mezclar todo esto en una única relación
jurídica de carácter complejo, significa ignorar la característica fundamental
del estudio científico que consiste en el análisis con se adquiere el
conocimiento de las instituciones y, luego, en la síntesis que capta la
naturaleza del conjunto.
De modo tal, que podemos distinguir,
entre el conjunto de normas que definen los supuestos de las obligaciones
tributarias, cuyo objeto es la prestación del tributo, las obligaciones
accesorias y la relación que surge de un pago indebido, que constituyen el
Derecho Tributario Sustancial o Material; con el llamado Derecho Tributario
Formal o Administrativo, conformado por el conjunto de normas y principios que
rigen la actividad de la administración pública en lo referente a los tributos.
Las relaciones jurídicas comprendidas en la última categoría, no son ya
obligaciones de dar, sino de hacer o no hacer o soportar.
Además, Jarach, concibe la existencia
de otras categorías aplicables a la relación tributaria, constituidas por el
Derecho Tributario Penal y el Derecho Tributario Procesal, aplicable a las
sanciones que se aplican a los contribuyentes y a las normas que gobiernan los
procesos que dirimen las controversias entre sujetos activos y pasivos de la
relación tributaria, respectivamente.
El maestro de la tributación en
Argentina, falleció en marzo de 1996, cuando aún el derecho del consumidor era
una disciplina incipiente en el universo de lo jurídico, y si bien no creo que
las relaciones jurídicas de carácter formal entre administración y
contribuyente, puedan subsumirse estrictamente en el marco del esa nueva rama
del derecho, sin duda, existe una similitud inevitable entre algunas situaciones
que atraviesan los usuarios y consumidores, con otras que transitan los
contribuyentes, sobre todos aquellos de menor envergadura o poca capacidad
contributiva.
Esto significa, que las
administraciones tributarias, no solo deben pensar la relación jurídica formal
entre contribuyentes y ente público estatal, como vínculos de subordinación,
sino que deben comprender que ellas implican obligaciones de los administrados,
pero también derechos, a mi modo de ver, muy emparentados con los que se le han
atribuido a los consumidores y usuarios.
De hecho, el vocablo (“términos y
condiciones”) utilizado por la disposición que comentamos, es propio del
sistema de sujeción entre usuarios y consumidores con proveedores o
prestadores.
En definitiva, no puede dejarse de
lado, en este vínculo entre Administración y contribuyentes, los derechos que
le caben a estos últimos, que justamente, por provenir de un lazo obligatorio,
deben ser reconocidos con mayor énfasis, ya que no existe siquiera la
posibilidad de elección que puede configurarse en las relaciones de consumo.
Sería promisorio y elogiable, que el
próximo paso sea el reconocimiento de esos derechos, a través de diversas
figuras que ya existen en otras regulaciones, como el Estatuto del
Contribuyente, el Defensor del Contribuyente, o simplemente, garantizándole un
adecuado funcionamiento de los aplicativos informáticos que deben utilizar sin
opción a otro sistema. La confianza se construye por la comodidad y la
accesibilidad a los servicios, por la estabilidad de las normativas y su
flexibilidad; la imposición reglamentaria como única forma de comunicación es
insuficiente y desde lo estratégico, inconsistente y destinada al corto plazo.
NOTAS
(1) Oszlak, O.
(2012). Gobierno abierto: promesas, supuestos, desafíos. VIII Conferencia Anual
INPAE: “Gobierno Abierto: Por Una Gestión Pública Más Transparente,
Participativa y Colaborativa”, 1–26.
(2) Fontdevila,
Pablo – Laguado Duca, Arturo – Cao, Horacio (2007) 40 años de Informática en el
Estado Argentino. Eduntref.
(3) Toffler,
Alvin (1928-2016) escritor, sociólogo y futurista o futurólogo estadounidense,
doctorado en Letras, Leyes y Ciencia, conocido por sus discusiones acerca de la
revolución digital, la revolución de las comunicaciones y la singularidad
tecnológica.
(4) Blair, Eric
Arthur (1903-1950), más conocido por su pseudónimo George Orwell, novelista,
periodista y ensayista, conocido mundialmente por sus novelas distópicas
“Rebelión en la granja” y “1984”.
(5) Byung-Chul
Han (1959), filósofo y ensayista surcoreano, experto en estudios culturales,
considerado uno de los filósofos contemporáneos más destacados por sus críticas
al capitalismo, la sociedad del trabajo, la tecnología y la hipertransparencia.
(6) https://www.pagina12.com.ar/421687-byung-chul-han-hoy-vivimos-presos-en-una-caverna-digital.
(7) Ley 27.260, BO del 22/07/2016 y Acordadas de la C.S.J.N. 33 y 38 de 2016.
(8) Ley 11683 y sus modificatorias (T.O. 1978) y Acordada de la C.S.J.N. 15
de 2019.
(9) Descalzo, Fabián (2021) Toma de
decisiones y confianza digital. Gobierno de ciberseguridad y tecnología de la
información en el negocio. Thomson Reuters Checkpoint, Enfoques (diciembre) 99.
(10)
Transparencia,
entendida como visibilización de la información personal en forma amplia a
través de los entornos tecnológicos.
(11)
Jarach, Dino (2003)
Finanzas Públicas y Derecho Tributario tercera edición. Abeledo Perrot.
