Durante los primeros días
del mes de septiembre de 2.020, fuimos partícipes impávidos e involuntarios, de
hechos que sin duda alguna pueden inscribirse en la triste y remanida historia
del autoritarismo en Argentina.
En efecto, una
significativa cantidad de policías de la Provincia de Buenos Aires, con la
excusa de reivindicaciones salariales y de condiciones de trabajo, se
amotinaron en contra de las autoridades democráticamente constituidas, de la
provincia, e incluso de la nación, reuniéndose uniformados, armados, en uso de
móviles y bienes proporcionados por el Estado para el ejercicio de sus
funciones, ante las residencias oficiales de los mandatarios de ambos niveles
de gobierno.
En otras provincias se
reprodujeron reclamos de las fuerzas policiales, a mi modo de ver con otro
sesgo; por ejemplo, en Jujuy, los manifestantes lo hicieron sin interrumpir el
servicio de seguridad, no uniformados y sin armas. Las consignas enarboladas
por éstos últimos fueron netamente laborales, a diferencia de la de sus colegas
bonaerenses que privilegiaron un tono decididamente cuestionador de políticas
ajenas a las meras reivindicaciones económicas.
Durante estos más de
treinta y cinco años de retorno al estado de derecho, las fuerzas policiales protagonizaron
varios alzamientos, caracterizados por poner en zozobra el orden democrático.
El último ocurrido en 2.013 resultó particularmente violento, ya que se vio
acompañado de una instigación a la comisión de delitos y la liberación de zonas
que posibilitaron actos vandálicos de todo tipo, en los que incluso
participaron los propios agentes del “orden”.
Las policías provinciales,
comparten con la mayoría de los trabajadores estatales, un deterioro
pronunciado en sus ingresos, evidenciado con mayor nitidez desde principios de
2.018, consecuencia de las políticas implementadas por el gobierno que perdió
las elecciones a fines del año pasado.
Por ello, una parcialidad del arco
político, coincidió en reconocer la legitimidad del reclamo gremial, pero en
rechazar la forma que se le imprimió al mismo. Lamentablemente el repudio no
fue unánime, dejando muchas dudas sobre el compromiso democrático de algunos
agrupamientos opositores.
Las fuerzas de seguridad de las
provincias, son las instituciones que menor adaptabilidad al régimen
democrático han experimentado, su formación continúa ajustándose a parámetros
militaristas, ausente de valores cívicos y sometida a un orden jerárquico
autocrático, desprovisto de cualquier mecanismo de democracia interna.
Los cuerpos policiales, son integrados
en su mayoría, por sectores medios y bajos de la población, generalmente
desprovistos de una auténtica vocación y urgidos por la necesidad de empleos
que aseguren, al menos, un ingreso fijo. Durante los últimos años, el número de
las fuerzas de seguridad provinciales, ha sido uno de los rubros que más se ha
incrementado en la planta estatal, como única respuesta de los gobiernos
locales al flagelo de la inseguridad.
En este aspecto (el de su composición),
la policía no difiere mucho del resto de los empleados de la administración
pública, que no se ha caracterizado precisamente por la profesionalización y la
constitución de una burocracia técnicamente formada y eficaz para resolver los
desafíos que plantea una sociedad moderna, en la que el Estado resulta un actor
fundamental.
En cambio, el sector público ha
evolucionado significativamente en su organización sindical, conquistando
derechos y constituyéndose en imprescindibles protagonistas del tránsito hacia
una “laboralización” de la relación del empleo público. Los trabajadores
estatales, se autoperciben como genuinos proletarios, en el sentido más literal
de la palabra.
Esta característica, ha sido –a mi modo
de ver antinaturalmente– extirpada de las fuerzas policiales. A pesar de
provenir de sectores populares, son adoctrinados desde lo antipopular.
En ese sentido, como un elemento (tal
vez, no el único, ni el más importante) que favorecería la transformación de
esa institución, está dado por la posibilidad de su sindicalización.
Precisamente el conflicto de la policía
bonaerense, se caracterizó por ser un movimiento masivo de la fuerza, aunque
sin conducción centralizada, incluso a la hora de plantear un menú de
reivindicaciones o elegir un interlocutor para el dialogo, se evidenció la
falta de liderazgo.
La conducción de la institución
policial, se estructura en forma jerárquica, lo que pone en cabeza del
responsable político del área y en el jefe operativo de la organización, la
concentración de prerrogativas casi absolutas, que sin duda evidencian
peligrosidad, sobre todo cuando la conducción política es individualista y
disociada del resto del gabinete.
Como lo señalé
párrafos atrás, creo que uno de los elementos que puede generar un esbozo de
democratización y cambio de la institución policial, es la posibilidad de
organizarse sindicalmente, al igual que cualquier otro trabajador.
El
artículo 14 bis de la Constitución Nacional, recibió la influencia de los
movimientos que adscriben al constitucionalismo social, e incorporó en un solo
artículo, algunos de los derechos sociales que había consagrado la depuesta
Constitución de 1.949.
La
Constitución, consagra un modelo sindical libre, entendiéndose por esto: no
concentrado o no monopólico, permitiendo la existencia de más de un sindicato
por actividad; fundamentalmente democrático, que importa que la actividad debe
estar guiada por prácticas deliberativas y participativas y desburocratizado,
asegurando el reconocimiento a las asociaciones de trabajadores por la simple
inscripción en un registro especial. La Corte Suprema de Justicia de la Nación,
precisó estas características del modelo sindical en distintos fallos (1).
Por
otra parte, se les otorga a las organizaciones sindicales, derechos para poder
cumplir su cometido, como la concertación de convenios colectivos de trabajo,
recurrir a la conciliación y al arbitraje y la huelga. Como todos los derechos
que consagra la Constitución, están sujetos a limitaciones, conforme a las
leyes que reglamenten su ejercicio.
El
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2), el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (3) y la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (4), estatuyen la libertad de asociación con fines
sindicales. Sin perjuicio de ello, admiten que puedan establecerse
restricciones en el ejercicio de los derechos sindicales, cuando están en
cabeza de los miembros de las fuerzas armadas o de la policía, aunque de
ninguna manera los veda y mucho menos supone que son suprimidos de por sí, por
la mera falta de regulación legal.
Los
Convenios 87 y 98 de la OIT, celebrados en 1.948 y 1.949, dejan expresamente
establecido que es atribución de la legislación nacional determinar hasta qué
punto son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía las garantías del
derecho de sindicación en ellos previstas (5).
Del
mismo modo, el Comité de Libertad Sindical, con relación al Convenio 87, señaló
que “no cabe duda que la Conferencia
Internacional del Trabajo tuvo intención de dejar que cada Estado juzgue en qué
medida considera oportuno acordar a los miembros de las fuerzas armadas y de la
policía los derechos previstos en el Convenio, o sea, implícitamente, que los
Estados que hubieren ratificado el Convenio no están obligados a reconocer los
derechos mencionados a esas categorías de personas” (6). En el mismo
sentido, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones indicó
que el artículo 9° del Convenio 87 fue perfectamente explícito al disponer que
el principio general de que los trabajadores gozan del derecho de sindicación
reconoce una excepción en el caso de los miembros de la policía y de las
fuerzas armadas (7).
El
mismo criterio fue adoptado en el Convenio 151 de la OIT, de 1.978, sobre las
relaciones de trabajo en la administración pública, ya que el artículo 1.3
también dejó en manos del legislador nacional determinar hasta qué punto serían
aplicables a los miembros de los cuerpos de seguridad las garantías previstas
en el Convenio, entre las cuales figuran las atinentes a la protección del
derecho de sindicación de los artículos 4° y 5° (8).
Concretamente,
tanto la Constitución Nacional, como los Pactos Internacionales de Derechos
Humanos (con jerarquía constitucional a partir de la reforma de 1.994) y los
Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, consagran, sin
discriminación alguna los derechos de sindicalización, aún para las fuerzas de
seguridad. No obstante, y es necesario recalcarlo, los Estados pueden –por vía
legislativa–, establecer limitaciones en el ejercicio de los derechos
sindicales, como lo serían el derecho a huelga, en especial para los gremios
policiales.
Al
respecto, el Informe sobre Seguridad Ciudadana de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos expresó que: “...El
ejercicio del derecho de huelga y algunas modalidades del ejercicio del derecho
de reunión por parte de funcionarios policiales puede ser limitado por ley, en
el marco de las normas internacionales en la materia, de acuerdo a las
necesidades de una sociedad democrática y a los efectos de garantizar el
cumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado de garantía y
protección de los derechos humanos comprometidos en el campo de la seguridad
ciudadana...”.
Cuando
se trata de integrantes de las fuerzas de seguridad del Estado, los derechos de
asociación y reunión deben ejercerse teniendo en cuenta que, por la misma
naturaleza de los cometidos profesionales asignados a estos funcionarios, éstos
portan armas de fuego. En consecuencia, cualquier tipo de expresión o modalidad
de ejercicio del derecho de reunión debe tener como marco la expresa
prohibición de participar en estas actividades portando cualquier tipo de
armamento. Los estándares internacionales establecen la obligación del Estado
de garantizar el ejercicio del derecho de reunión pacífica y sin armas. En
forma complementaria, y como criterio orientador, los integrantes de las
fuerzas de seguridad del Estado no deben participar en reuniones o manifestaciones
que tengan como objetivo la reivindicación de sus derechos profesionales
haciendo uso de su uniforme reglamentario. Esta afirmación se basa en la
apreciación del valor simbólico que el uniforme y los distintivos de la fuerza
pública tienen hacia la población (9).
Pero
esto, de manera alguna veda lisa y llanamente el derecho a sindicalización,
insisto en que, tal vez, pueda ser un elemento que contribuya a la
democratización de las fuerzas de seguridad.
Como
bien señala Rosatti, “El hecho de que la
organización de las fuerzas de seguridad sea jerárquica y vertical no resulta
un factor inhibitorio de la sindicación ni contradictorio con la deliberación
democrática y participativa que debe preceder las decisiones y guiar la acción
gremial. Ello así por los siguientes dos motivos: en primer lugar porque la
jerarquía es propia de toda organización burocrática, sea esta militar, de
seguridad o de otro tipo (Weber, Max, “Qué es la burocracia”, ed. Tauro, pág.
5); y, en segundo lugar, porque la deliberación democrática interna en materia
gremial no impide que el resultado de esa deliberación se vea plasmado en
reivindicaciones unificadas, tal como es práctica en la realidad del mundo del
trabajo” (10).
En
muchos países la policía se encuentra sindicalizada, por ejemplo, el artículo
28.1 de la Constitución Española consagra el derecho de los trabajadores a
sindicarse libremente, con la salvedad de que la ley puede limitar o exceptuar
del ejercicio de este derecho a las fuerzas armadas y demás cuerpos sometidos a
disciplina militar. Dado que la Guardia Civil es un instituto armado de
naturaleza militar, aunque cumple funciones básicamente policiales, la Ley
Orgánica 11/2.007 impide a sus miembros ejercer el derecho de sindicación. Tal
circunstancia, los diferencia de la situación de los miembros de la Policía
Nacional, instituto armado de naturaleza civil, que sí tienen derecho a
constituir organizaciones sindicales (artículo 8° de la Ley Orgánica 9/2.015).
Sin
embargo, los guardias civiles cuentan con la facultad de constituir libremente
asociaciones para la defensa y promoción de sus derechos e intereses profesionales,
económicos y sociales. La negociación colectiva, la huelga y las demás medidas
de acción sindical directa están excluidas del ámbito de actuación de estas
asociaciones profesionales. Sin embargo, tienen el derecho de realizar
propuestas y dirigir peticiones relacionadas con sus fines a las autoridades
competentes, de asesorar y prestar apoyo y asistencia a sus asociados y
representarlos legítimamente ante los órganos competentes de las
Administraciones Públicas en materias que afecten al ámbito profesional, y de
promover candidaturas para la elección de miembros de los órganos de
participación o de representación que actúen en el ámbito de la Guardia Civil y
de los órganos de representación, gobierno y dirección de los entes
asistenciales que amparen al personal de dicho cuerpo. Incluso, aquellas
asociaciones profesionales que la ley considera suficientemente representativas
deben ser informadas y consultadas en el proceso de elaboración de proyectos
normativos que afecten a las condiciones profesionales de los miembros de la
Institución; y sus representantes gozan de amplias facilidades (acceso a los
cuarteles e instalaciones, horas mensuales y permisos) para desarrollar
actividades relacionadas con su condición (11).
Más
aun, en el desarrollo de sus actividades encaminadas a la promoción de
intereses profesionales, cualquiera de las asociaciones mencionadas puede
convocar a los guardias civiles a ejercer el derecho de asistir a
manifestaciones o reuniones. Y recientemente la justicia española ha tenido la
oportunidad de aclarar que si bien las convocatorias a reunirse o manifestarse
no pueden asumir el carácter de medidas de acción gremial directa o de
promoción de un conflicto colectivo (dado que, como se dijo, la negociación
colectiva y la huelga están excluidas del ámbito de actuación de las
asociaciones profesionales que agrupan a los guardias civiles), tal limitación
en modo alguno implica que en las reuniones o manifestaciones convocadas no
puedan plantearse reivindicaciones de carácter profesional, social o económico,
las cuales están amparadas como contenido mínimo de los derechos de asociación
y de reunión y manifestación legalmente reconocidos, máxime si se trata de su
ejercicio por una asociación profesional (12).
En
definitiva, como bien argumenta Maqueda, la circunstancia de que una asociación
profesional de policías tenga vedado el ejercicio de los derechos de
negociación colectiva y de huelga, y que deba atenerse a ciertas pautas
restrictivas para ejercer el derecho de convocar a reuniones o manifestaciones,
no debe verse como un obstáculo decisivo para que dicha asociación pueda
cumplir un rol significativo en la defensa y promoción de los derechos e
intereses profesionales, económicos y sociales de ese colectivo de
trabajadores. Seguramente la sindicalización no constituirá la solución a todos
los males que arrastra la institución desde hace décadas, pero por algo hay que
empezar.
Notas
(1) “Asociación
Trabajadores del Estado” Fallos: 331:2499, “Rossi, Adriana María” Fallos:
332:2715, entre otros.
(2) Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 8.2.
(3) Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 22.2.
(4) Convención
Americana sobre Derechos Humanos, artículo 16.3.
(5) Convenio
OIT 87, artículo
9.1 y Convenio OIT 98, artículo 5.1.
(6) Recopilación de decisiones y principios
del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, año
2.006.
(7) Informe de la Comisión de
Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Conferencia
Internacional del Trabajo, 81° reunión, 1.994.
(8) La
negociación colectiva en la administración pública: un camino a seguir, Informe
de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones,
Conferencia Internacional del Trabajo, 102° reunión, 2.013.
(9) CIDH,
Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos.
(10)
Rosatti, voto en disidencia, considerando 6° “Sindicato
Policial Buenos Aires c. Ministerio de Trabajo s/ Ley de Asociaciones
Sindicales” CSJN 11/04/2.017.
(11)
Maqueda, voto en disidencia, considerando 11° “Sindicato
Policial Buenos Aires c. Ministerio de Trabajo s/ Ley de Asociaciones
Sindicales” CSJN 11/04/2.017.
(12)
Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 6/11/2.015 en
el procedimiento de derecho de reunión n° 738/2.015, firme en razón del fallo
del Tribunal Supremo 24/3/2.017.
