¿Qué es el ministerio público fiscal?

El 4 de abril de este año, el Poder Ejecutivo elevó al Congreso de la Nación un proyecto de modificación de la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal (N° 27.148). Sin embargo, la iniciativa gubernamental cobró notoriedad la última semana, cuando obtuvo dictamen favorable de Comisión, lo que le hubiera permitido ser llevada al recinto para su tratamiento.

Esto no ocurrió, porque la catarata de reparos que cosechó el proyecto entre los actores más diversos del mundo jurídico y del espectro político, hicieron perder impulso al intento, que dará marcha atrás en busca de mayores consensos.

Fiel al objetivo primordial de este espacio, en primer lugar trataré de describir –aunque de manera somera- qué es el Ministerio Público Fiscal, para recién luego hacer algunas consideraciones sobre el proyecto de ley.

Si bien el Ministerio Público existe desde antes de la reforma constitucional de 1.994, es a partir de ella que toma otra dimensión. En primer lugar por ser incorporado como un órgano de la Constitución; con anterioridad se había organizado de forma legal pero con notoria injerencia, del poder judicial primero y luego del poder ejecutivo.

Justamente, en 1.991 el Fiscal de Investigaciones Administrativas Ricardo Molinas (que llevaba adelante pesquisas sobre corrupción en el Estado) fue destituido por el Gobierno de Carlos Menem; algo similar ocurrió con los Fiscales Aníbal Ibarra y Hugo Cañón que se opusieron al Indulto de ese mismo gobierno y fueron sometidos a sumarios.

Por ello, la reforma Constitucional de 1.994 le otorgó una particular importancia, incorporándolo como un órgano independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera (artículo 120 de la C.N.).

La autonomía funcional, fue interpretada por gran parte de la doctrina, en el sentido que el Ministerio Público Fiscal es un órgano que no se inserta en ninguno de los otros tres poderes clásicos (ejecutivo, legislativo y judicial), sino que se trata de un nuevo poder análogo a aquellos, y por lo tanto se trataría de un cuarto poder, o como otros lo han expresado (Bidart Campos por ejemplo) se trata de un órgano extrapoder.

Los órganos extrapoder, son colocados por el derecho constitucional contemporáneo al margen de los poderes tradicionales, aunque en relación con ellos. Otros (como Rosatti) prefieren no atribuirle esa denominación que en realidad no tiene raigambre constitucional, sino situarlo como un órgano constitucional no dependiente desde el punto de vista institucional de ninguno de los tres poderes establecidos, destinado a promover la actuación de uno de ellos –el judicial- y relacionado con los otros dos.

Más allá de estos matices sobre su caracterización, no existe duda que es un órgano absolutamente independiente, tanto desde el punto de vista estructural, como por la índole de sus funciones, que imponen la necesidad de que su actuación no esté sujeta a directivas ni órdenes de ningún poder.

Para ello, la Constitución le otorgó la autonomía funcional y la autarquía financiera, que implica que no puede intervenirse en su gestión y puede administrar los recursos que le asigne el presupuesto anual.

Sus integrantes gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de sus remuneraciones, a fin de garantizar su accionar independiente. Está integrado por un procurador general de la Nación (Ministerio Público Fiscal) y un defensor general de la Nación (Ministerio Público de la Defensa).

Las funciones clásicas que le competen, consisten en incoar y mantener ciertas pretensiones ante la justicia cuando media interés social que lo justifique y controlar el debido cumplimiento de las normas que aseguran la administración de justicia. Excluye la defensa de los intereses patrimoniales del Fisco, por ello no debe confundírselo con la figura del Fiscal de Estado (existente en las jurisdicciones provinciales) o el Procurador del Tesoro de la Nación, que sí representan a los poderes ejecutivos y dependen funcional y jerárquicamente de éstos.

Su funcionamiento se encuentra regulado actualmente por la Ley Orgánica del Ministerio Público Fiscal sancionada el 10 de junio de 2015, que lo organiza en torno al Procurador General, designado por el Poder Ejecutivo con el acuerdo del Senado con mayoría especial de dos tercios de los legisladores presentes; y con un Consejo General del Ministerio integrado por seis vocales elegidos entre los integrantes del Ministerio Público Fiscal.

Se integra con Fiscalías de Distrito que son las encargadas de llevar adelante la tarea del Ministerio en un ámbito territorial determinado. Cuenta con Procuradurías Especializadas permanentes, que versan sobre Investigaciones Administrativas, Defensa de la Constitución, Crímenes contra la Humanidad, Criminalidad Económica y Lavado de Activos, Narco criminalidad y Violencia Institucional, pudiendo el Procurador General crear otras para temas específicos, por ejemplo actualmente se ha creado la Procuraduría especializada en trata y explotación de personas. También el Procurador puede crear Unidades Fiscales Especializadas con el objeto de investigar y abordar fenómenos generales que por su trascendencia pública o institucional o razones de especialización o eficiencia así lo requieran, por ejemplo se ha creado la Unidad Especializada de Violencia contra las mujeres.

Respecto del proyecto de ley ingresado por el Ejecutivo, tomaré como referencia el interesante análisis realizado por Gustavo Arballo en su blog “saber leyes no es saber derecho” (ww.saberderecho.com), que resalta cinco (5) cuestiones a tener en cuenta:

La primera referida a la falta de inclusión en el proyecto de todo tratamiento al Ministerio Público de la Defensa, lo que evidencia un direccionamiento inocultable respecto de la otra pata de la institución, justamente a cargo de la Procuradora Gils Carbó, cuya desaprobación no ha sido ocultada por el oficialismo.

La segunda (muy emparentada con la primera) es la limitación del mandato del Procurador a cinco años de ejercicio y su aplicación retroactiva al funcionario que actualmente lo ejerce.

La tercera se relaciona con la injerencia de los otros poderes sobre el Ministerio Público Fiscal y comprende tres facetas, la intervención del Poder Ejecutivo en los concursos de los Fiscales; la intervención del Poder Legislativo, a través de una comisión bicameral, en cuestiones fundamentales del gobierno del organismo; y por último, la intervención del Poder Ejecutivo en la fijación de la política criminal del ministerio público.

La cuarta, tiene que ver con la afectación de derechos adquiridos de fiscales y trabajadores del organismo, en tanto le otorga al “nuevo procurador” (supone que caducará la designación de la actual) facultades de tomar a su cargo la dirección de cualquier causa, también anula los traslados de los fiscales dispuestos con anterioridad a la vigencia de la ley y propicia la revisión de todas las titularidades de procuradurías y unidades especiales sin límite temporal y directa exclusión de los que tuvieran menos de cinco años en su función; en la misma dirección las funciones jerárquicas sólo podrán ser cumplidas por los fiscales que tengan más de cinco años de antigüedad y posibilita los traslados del personal por disposición del procurador, aún sin consentimiento del trabajador.

La quinta supone un cambio de política criminal y diseño institucional, más por omisión que por disposición, ya que el proyecto omite mencionar cuestiones relacionadas a la violencia de género, al caso AMIA, a los derechos humanos, a las UFI (unidades de investigación especializada) que actualmente están en funcionamiento, a los programas sobre derecho del trabajo y derecho de los consumidores.

En definitiva, recibo con beneplácito el retroceso de este proyecto que tiene un marcado direccionamiento que apunta directamente sobre la persona de la actual procuradora y todas las designaciones que fueron hechas durante su mandato. Sin duda es saludable que, aún en el seno mismo del oficialismo se hayan planteado reparos a sus disposiciones. Espero, que este nuevo espacio que se abre para la reformulación del proyecto, se funde en el mejoramiento de la institución, respetando los derechos de sus funcionarios y trabajadores y busque su crecimiento sobre la base del respeto a la cláusula constitucional que le dio origen y que lo concibió como un organismo independiente.