Comparto opinión publicada en la revista jurídica La Ley en su edición del día 28 de noviembre de 2023
El acceso a la vivienda propia, es sin duda, uno de los grandes temas que
afrontan las sociedades modernas. Sea por razones culturales que han alejado
ese objetivo de las preferencias de los jóvenes; sea por motivos económicos que
lo sitúan fuera del alcance de quienes se inician en el mercado laboral; sea
por cuestiones sociales debido a las escasas políticas públicas destinadas a
brindar soluciones en ese aspecto; o bien sea por decisiones financieras que no
prevén sistemas de créditos hipotecarios a largo plazo.
Esta realidad, constatable en cualquier parte del mundo y, sobre todo, en
las grandes urbes, acciona directamente sobre el mercado de locaciones urbanas
con destino a vivienda.
EL PODER DE POLICÍA
La regulación de la mano invisible del mercado no es una opción. Desde
antaño este tema ha modificado la visión de un poder de policía restringido a
cuestiones de salubridad, moralidad y seguridad, por una visión amplia que
alcance distintas situaciones, incluidas las vinculadas con relaciones entre
particulares, como lo son las derivadas de un contrato de locación.
De hecho, el año pasado se cumplieron cien años del fallo “Ercolano” (28/4/1922),
en el que el locatario (Agustín Ercolano) consignó los alquileres que se iban
devengando a favor de su locadora (Julieta Lanteri), quien se negaba a
recibirlos en las condiciones dispuestas por la Ley 11157, que entre otras medidas
dispuso un plazo mínimo de duración de la locación para viviendas y un
“congelamiento” del precio del alquiler por dos años, manteniendo el vigente al
1° de enero de 1920 (1).
No es el propósito de esta colaboración el análisis de este fallo, sino
simplemente la contextualización de la problemática y su dilatada permanencia
como cuestión sujeta a regulación de los derechos.
La situación de emergencia en materia locativa se ha vuelto a manifestar y
ello dio origen a la modificación del Código Civil y Comercial de la Nación, a
través de la Ley 27551 sancionada en junio de 2020. La reforma incluyó una
extensión del plazo mínimo locativo, la actualización del precio del alquiler
por períodos anuales en base a un índice publicado por el Banco Central de la
República Argentina, entre otras modificaciones.
La reforma, fuertemente apoyada desde las organizaciones de inquilinos, si
bien estableció condiciones que los beneficiaron, concomitantemente generó
otros efectos que profundizaron la crisis de acceso a la vivienda, como por
ejemplo que muchas propietarias y muchos propietarios retiraran del mercado sus
viviendas y que se retrajera la inversión en construcción (2).
La oposición (3) tomó la iniciativa y consiguió la sanción de un proyecto
de ley ingresado por la Cámara de Diputados que modificó los puntos centrales
de la anterior reforma, redujo el plazo mínimo locativo a dos años, habilitó la
actualización del precio del alquiler en períodos de cuatro meses con tasas
pactadas entre locador y locatario, entre otras.
La Cámara revisora efectuó modificaciones al proyecto original que,
finalmente, fueron confirmadas por la Cámara de origen, quedando sancionada la
Ley 27737 (4).
Como de alguna manera lo anticipé al mencionar el fallo “Ercolano”, nos encontramos
frente al ejercicio del poder de policía del Estado, que no es otra cosa, que
la facultad de reglamentar los derechos, disponiendo una forma razonable y
socialmente satisfactoria de ejercerlos. Pero, además de la forma “tradicional”
de intervención del Estado en las relaciones de los individuos y
particularmente de involucrarse en coyunturas económicas, sociales y culturales
para establecer equilibrios, existen otras herramientas, que de manera –algunas
veces–, más sutiles buscan orientar, promover, guiar, incentivar las conductas
de las y los ciudadanos.
LAS HERRAMIENTAS DE INTERVENCIÓN
En orden a la participación del Estado en el proceso económico, pueden
distinguirse dos grandes categorías. Una economía de conducción
descentralizada, en la que puede existir una mayor o menor participación del
Estado, pero siempre los mecanismos del mercado –a través de su sistema de
precios– realizan una parte importante de las inversiones y, por tanto, del
crecimiento de la economía. El Estado no trata de sustituir al mercado, sino
que lo resguarda y apuntala mediante un conjunto de actos
político-administrativos.
En otro extremo, una economía de conducción centralizada, supone que El
Estado suplanta totalmente al mercado, ocupando este lugar el plan imperativo.
Ello significa que el proceso económico se guía y dirige en función de lo que
el plan determina, estando, por consiguiente, todas las decisiones económicas
sujetas a él.
Nuestro sistema económico se enmarca en el primeramente descripto. Sin
embargo, aún dentro de este esquema, existen variantes atendiendo a la
incidencia de la intervención estatal en la economía. En un régimen
preponderantemente “privado”, la administración se limita a proteger el libre
desenvolvimiento del orden económico. La acción administrativa es de garantía
y, consecuentemente, su instrumento típico es la policía, entendido este
término como la limitación legal de los derechos por parte del poder público.
Dentro del mismo sistema, puede presentarse un régimen de “economía subsidiada”,
en el que el Estado apoya y auxilia determinadas iniciativas privadas
socialmente significativas. La acción administrativa es de estímulo y su
instrumento puede ser el de los “incentivos”.
De lo que no cabe duda, en ninguna economía capitalista, es que la acción
estatal puede permanecer neutral o indiferente ante relevantes actividades de
carácter público-económico. De modo tal, que se impone su intervención
administrativa y legislativa, por alguna de las técnicas o modalidades de
orientación, participación y dirección pública de la economía.
Para ello cuenta con diversas herramientas. La “Intervención directiva”
como orientación de política económica estricta, también llamada
“administración ordenadora”, a través de los instrumentos o mecanismos estatales
que tratan de forzar el sistema económico hacia alguno de los fines fijados por
el Estado. Este proceso de intervención, generalmente legislativa, no siempre
coactivo, sino por la común de coerción indirecta (estímulos, etc.), se traduce
en programas de ayuda, subvenciones articuladas en una política de fomento,
planes de desarrollo, etc. que ponen también en marcha la participación privada
en la actividad económica.
La ley que cuyo comentario nos ocupa, incluyó un Capítulo, el Tercero, que
utiliza estas herramientas de intervención del Estado en la economía y que
enunciamos como “directiva” tendiente a establecer estímulos, que persiguen
orientar la actividad económica de los particulares hacia ciertos fines fijados
por el Estado.
Vale apuntar que el proyecto sancionado en primera instancia por la Cámara
baja, ya contenía este Capítulo con disposiciones casi idénticas a las
finalmente sancionadas por el Congreso luego de las reformas introducidas en el
Senado. Las diferencias son mínimas, limitándose a la inclusión de un beneficio
de exención de pago en el Régimen Simplificado para Pequeños Contribuyentes,
más conocido como “monotributo”, cuando los ingresos provengan exclusivamente
de la locación de hasta dos inmuebles, que a continuación abordaré.
INCENTIVOS SOBRE EL MONOTRIBUTO
Recordemos que el “monotributo” es un régimen simplificado para pequeños
contribuyentes que reúne en una sola prestación los impuestos a las ganancias,
al valor agregado y al sistema previsional.
Concretamente, el artículo 2° del monotributo establece las condiciones
para ser considerado un pequeño contribuyente a los fines de ese régimen,
consta de cinco incisos que prevén condiciones que deben verificarse
simultáneamente, es decir, que deben cumplirse todas las previstas en cada
inciso del artículo. Puntalmente el inciso e) preveía que, para ser considerado
un pequeño contribuyente, el sujeto pasivo del tributo (pueden ser personas
humanas, sucesiones indivisas, sociedades de hecho, sociedades comerciales
irregulares y sociedades comerciales con hasta un máximo de tres socios) no debe
realizar más de tres actividades simultáneas o no posean más de tres unidades
de explotación. La incorporación efectuada por el artículo 8° de la Ley 27737,
agregó: “cuando la actividad desarrollada
por el contribuyente sea de locación de inmuebles, ésta será considerada como
una sola unidad de explotación independientemente de la cantidad de propiedades
afectadas a la misma” (SIC).
El artículo apunta a pequeños contribuyentes que disponen de uno o dos
inmuebles de los que pueden disponer para complementar sus ingresos. Cuando su
actividad sea exclusivamente ésta (la de locación de inmuebles), podrán quedar
exentos del pago del monotributo, siempre que cumplan con la reglamentación
establecida sobre registración de los contratos de locación.
Además, busca incorporar a otros pequeños contribuyentes que realizan otras
actividades (además de la de locación de inmuebles), al considerar como una
sola unidad de explotación el alquiler de inmuebles, independientemente de la
cantidad de propiedades afectadas a la misma. No debe perderse de vista, que la
disposición se encuentra enmarcada en el régimen del monotributo por lo que
tampoco se trata de un incentivo para grandes contribuyentes, sino que evita la
exclusión del régimen simplificado a quienes dispongan de varias inmuebles
pequeños. Al igual que en el caso de la exención, las locaciones deben estar
registradas conforme a la reglamentación.
INCENTIVOS SOBRE EL IMPUESTO A LOS BIENES PERSONALES
El artículo 9°, agrega como inciso i) del artículo 21 de la Ley 23966, una
exención sobre el Impuesto a los Bienes Personales, por los inmuebles
destinados a locación para casa habitación, con contratos debidamente
registrados, cuando el valor de cada uno de ellos sea inferior a treinta
millones de pesos.
La modificación es la misma que la promovida por el proyecto inicialmente
aprobado por la Cámara de Diputados, cuya finalidad es la regularización o
“blanqueo” de los alquileres, eximiendo del impuesto sobre los bienes
personales, a aquellos inmuebles inferiores al valor fijado por el artículo 24
de la ley del tributo.
Sabemos que el funcionamiento recaudatorio de este impuesto es bastante
deficitario, por lo que la medida persigue, a través de la exención, la
normalización del registro de bienes en poder de los contribuyentes.
INCENTIVOS SOBRE EL IMPUESTO A LOS DÉBITOS Y CRÉDITOS
Al igual que el artículo anterior, el artículo 10° mantiene la redacción
del proyecto surgido de la Cámara baja. Establece la exención del Impuesto a
los débitos y créditos bancarios para los movimientos que se efectúen en cajas
de ahorro o cuentas corrientes bancarias utilizadas exclusivamente para
operaciones inherentes a locación de inmuebles con destino a casa habitación,
cuyos contratos se encuentren debidamente registrados conforme a la reglamentación.
El impuesto a los débitos y créditos bancarios tiene el extraño privilegio
de haber obtenido la crítica unánime de la doctrina tributaria (5), por lo que
cualquier incentivo que no incluya su derogación parece nimio. Sin embargo, la
Ley 27737 optó por incluir una exención muy particular, ya que opera en la
medida que los movimientos bancarios se produzcan en una caja de ahorro o
cuenta corriente abierta exclusivamente para operaciones vinculadas a la
locación de inmuebles. No queda claro, si esta vinculación incluye únicamente
los importes correspondientes a los alquileres, o pueden también considerarse
otros, como depósitos para reparaciones, expensas, etc.; tampoco se establece
un mecanismo que habilite la existencia de estas “cuentas especiales” que al
parecer dependerán de la mera voluntad o manifestación de sus titulares.
Es difícil destacar cualquier incentivo respecto de este tributo, cuyo
único mérito parece ser el resultar de fácil recaudación, por ello el incentivo
no parece agregar demasiado y, por otra parte, se vislumbra con una
implementación complicada.
Es prematuro analizar si estos incentivos fiscales redundarán en un
incremento de la oferta de inmuebles destinados a vivienda, el esfuerzo ha sido
hecho, el recorrido de la ley determinará si este tipo de medidas
extrafiscales, tiene la virtualidad de impactar sobre las eventuales decisiones
que puedan tomar los propietarios de inmuebles, volcando esos recursos a un
mercado que aún no alcanza a normalizarse.
NOTAS
(1)
Fallos 136:170.
(2)
Un interesante análisis sobre los efectos de las
políticas sobre locaciones en Rosanovich, Sergio Andrés “Expectativa y
realidad. Los efectos de la nueva Ley de alquileres en un contexto de pandemia
e inflación en Argentina” Publicado en la Revista del Área de Estudios Urbanos
del Instituto de Investigación Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales
(UBA) Número 17/2022.
(3)
El proyecto que fue sancionado por la Cámara de
Diputados, surgió de varios presentados, pero se basa fundamentalmente en el
formulado por el Bloque de Evolución Radical en Expte. 2324-D-2022.
(4)
Publicada B.O. N° 35278 del 17 de octubre de 2023.
(5)
González, Marcos “La inconstitucionalidad del impuesto
sobre los débitos y créditos en cuentas bancarias y otras operatorias” Publicado
en: IMP - Práctica Profesional 2020-LXXVIII, 34.
