En orden a la participación del Estado en
el proceso económico, pueden distinguirse dos grandes categorías. Una economía
de conducción descentralizada, en la que puede existir una mayor o menor
participación del Estado, pero siempre los mecanismos del mercado –a través de
su sistema de precios– realizan una parte importante de las inversiones y, por
tanto, del crecimiento de la economía. El Estado no trata de sustituir al
mercado, sino que lo resguarda y apuntala mediante un conjunto de actos
político-administrativos.
En otro extremo, una economía de
conducción centralizada, supone que El Estado suplanta totalmente al mercado,
ocupando este lugar el plan imperativo. Ello significa que el proceso económico
se guía y dirige en función de lo que el plan determina, estando, por
consiguiente, todas las decisiones económicas sujetas a él.
Nuestro sistema económico se enmarca en
el primeramente descripto. Sin embargo, aún dentro de este esquema, existen
variantes atendiendo a la incidencia de la intervención estatal en la economía.
En un régimen preponderantemente “privado”, la administración se limita a
proteger el libre desenvolvimiento del orden económico. La acción
administrativa es de garantía y, consecuentemente, su instrumento típico es la policía,
entendido este término como la limitación legal de los derechos por parte del
poder público.
Dentro del mismo sistema, puede
presentarse un régimen de “economía subsidiada”, en el que el Estado apoya y
auxilia determinadas iniciativas privadas socialmente significativas. La acción
administrativa es de estímulo y su instrumento la subvención.
También puede pensarse en un régimen de
“economía mixta”, donde el Estado participa en la vida económica, la ordena y
regula. La acción administrativa es de prestación y sus instrumentos
característicos son la empresa pública y los planes indicativos.
En resumen, el primero es un sistema de
“economía liberal” con Estado gendarme (sin intervención); el segundo y tercero
traducen un sistema de “economía capitalista”, de mercado o “descentralizada”
(sistema indicativo con intervención indirecta).
La intervención reguladora y directa
participación en la actividad económica por parte del poder público, no sólo ha
tenido las manifestaciones más diversas, cualitativa y cuantitativamente, en el
curso de la historia, sino también ha variado en sus modalidades organizativas
técnico-jurídicas, utilizando a veces modelos de Derecho Público (vg.
Autarquías) y, en otras, modelos de Derecho Privado (vg. Sociedades del Estado,
empresas nacionalizadas, etc.).
De lo que no cabe duda, en ninguna
economía capitalista, es que la acción estatal no puede permanecer neutral o
indiferente ante relevantes actividades de carácter público-económico (vg.
Siderurgia, telecomunicaciones, combustibles, transportes, etc.), que definen
el destino mismo del Estado. De modo tal, que se impone su intervención
administrativa y legislativa, por alguna de las técnicas o modalidades de
orientación, participación y dirección pública de la economía.
Para ello cuenta con diversas
herramientas. La “Intervención directiva” como orientación de política
económica estricta, también llamada “administración ordenadora”, a través de
los instrumentos o mecanismos estatales que tratan de forzar el sistema
económico hacia alguno de los fines fijados por el Estado. Este proceso de
intervención, generalmente legislativa, no siempre coactivo, sino por la común
de coerción indirecta (estímulos, etc.), se traduce en programas de ayuda,
subvenciones articuladas en una política de fomento, planes de desarrollo, etc.
que ponen también en marcha la participación privada en la actividad económica,
mediante juntas, consorcios, corporaciones, etc.
Otra forma de intervención más directa,
conocida como “intervención de ejecución”, también llamada “administración
prestacional”, consiste en posicionar al Estado como un sujeto económico más,
que participa y dirige actividades económicas. Es una intervención estatal
administrativa, pues generalmente se traduce en obrar a través de empresas
públicas. Puede ser por participación en situación de competencia, o por lo
menos no sustitutiva de la actividad económica privada, por ejemplo,
transportes, producción de acero, industria automotriz, etc. o por sustitución
de actividades económicas privadas, que se incorporan al sector público con
carácter monopólico (vg. Petróleo, gas, energía, telecomunicaciones, etc.).
Hecha esta breve introducción,
adentrémonos en lo sucedido el 9 de junio de este año. El Poder Ejecutivo
Nacional, a través del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 522/2020, dispuso la
intervención transitoria de la sociedad VICENTIN S.A.I.C., por un plazo de
SESENTA (60) días. Para ello, designó, por ese plazo, un interventor y un
subinterventor, que cumplirán las funciones que estatutariamente le
corresponden al Directorio de la empresa y a su Presidente. También dispuso la
ocupación temporánea de la empresa por el mismo tiempo.
Según lo destaca el instrumento legal
aludido, la finalidad perseguida es la de asegurar la continuidad de las
actividades de la empresa, la conservación de los puestos de trabajo y la
preservación de sus activos y patrimonio.
Hasta allí, parece estar bastante clara
la situación jurídica planteada, sin embargo, cuando nos remitimos a los
“considerando” del DNU, que explicitan los fundamentos y la motivación, a
través de las cuales se arriba a las decisiones tomadas, aparecen algunas dudas
o claroscuros sobre lo que se pretende.
En efecto, los primeros párrafos del
considerando, aluden a la situación económica de la empresa, efectúan una
detallada ponderación de las deudas contraídas, tanto en el sistema financiero
nacional e internacional, como sobre el estado de situación de la producción,
cantidad de empleos, etc.
En definitiva, todo parece apunta a que
se está justificando la necesidad de “rescatar” una empresa que se encuentra en
dificultades económicas, producidas por diversos factores, entre las que se
mencionan desacertadas decisiones de administración, como también el contexto
económico global producido por la pandemia COVID 19.
Pero más adelante, los argumentos viran
hacia algunas maniobras dolosas ejecutadas por la empresa, vinculadas a
conductas defraudatorias, en perjuicio de sus acreedores, incluido el Estado
Nacional. Ahora, la medida parece apuntar a prevenir la comisión de nuevos
delitos o a mantener el statu quo
patrimonial de la firma que, por otra parte, presentó su propio concurso de
acreedores en febrero de 2020, lo que le impediría realizar actos de
disposición sin autorización del juez y síndico del proceso.
Seguidamente, incursiona en la
importancia estratégica de la empresa en la economía nacional, en tanto forma
parte del complejo agroexportador, siendo una de las pocas empresas con capital
nacional en el top diez del rubro. Ahí, la medida parece apuntar a una
necesidad de control y regulación de una actividad de interés público, a fin de
mantener condiciones de mercado transparentes e impedir prácticas oligopólicas concentradas
en capital foráneo.
Por último, también menciona la
necesidad de preservar la soberanía alimentaria como uno de los motivos que
hace necesaria la intervención. Lo cual da la idea que la medida se vincula con
el derecho de cada pueblo, comunidad y país a definir sus propias políticas
agrícolas, pastoriles, laborales, de pesca, alimentarias y agrarias que sean
ecológicas, sociales, económicas y culturalmente apropiadas a sus circunstancias
exclusivas. Esto incluye el derecho real a la alimentación y a la producción de
alimentos, lo que significa que todos los pueblos tienen el derecho de tener
alimentos y recursos para la producción de alimentos seguros, nutritivos y
culturalmente apropiados, así como la capacidad de mantenerse a sí mismos y a
sus sociedades.
Lo que surge del análisis primigenio
del dispositivo legal, es que no existe una estricta congruencia entre los
motivos esgrimidos y las herramientas utilizadas.
Veamos, por ejemplo, la intervención es
una medida (generalmente de carácter precautorio) a recaer sobre bienes
productores de rentas o frutos, cuando los actos u omisiones de quienes
representan a la sociedad pudieren ocasionar grave perjuicio o poner en peligro
el normal desarrollo de las actividades sociales.
Esta medida, puede ser dispuesta
administrativamente, sin embargo, en la situación de la empresa, se superpone
con las facultades del síndico concursal y su comité de acreedores, que
seguramente está integrado por el Estado, como uno de los acreedores más
representativos. De hecho, si bien el concursado no pierde la administración de
sus bienes, no puede disponer de ellos sin autorización judicial con
intervención de los órganos de control del concurso.
En cuanto a la ocupación temporánea, si
bien está expresamente prevista en la Ley de Expropiaciones, la figura ha sido
siempre cuestionada y sobre todo cuando no es aplicada a un inmueble sino a una
universalidad jurídica. La ocupación temporánea es un desmembramiento de la
propiedad en virtud del cual un ente estatal adquiere en forma provisional el
uso y goce de un bien de una persona no estatal. Puede ser normal o anormal,
ésta última es la invocada por el DNU y responde a una necesidad imperiosa,
urgente o súbita y no resulta indemnizable.
La expropiación, por otra parte, implica
la pérdida de un derecho de propiedad sobre una cosa o un bien y su
transformación en un derecho personal a la indemnización.
Puede ser ejecutada, previa declaración
de utilidad pública del bien a expropiar. El interés general, el bien común,
etc.; se entiende en forma sumamente amplia. La utilidad pública debe ser
declarada por ley, lo cual es una facultad discrecional del Congreso, que en
principio los jueces no pueden anular salvo casos de arbitrariedades.
Esto quiere decir, que una vez
determinada la utilidad pública por el Poder Legislativo, difícilmente pueda
volverse atrás, salvo los casos de retrocesión, que implican que se le otorgue
al bien declarado de utilidad pública, un fin distinto al previsto, o bien, que
no se le dé destino alguno durante dos años desde que la expropiación quedó
perfeccionada.
Como puede observarse de lo reseñado,
el accionar del ejecutivo, ha sido errático, carente de precisión y sobre todo
con un mensaje poco claro. Si lo que se pretendía era “rescatar” la empresa
para preservar las fuentes de trabajo, afectadas por una eventual quiebra, los
instrumentos claramente debían ser otros.
En cambio, si lo que se persigue es
intervenir en la economía, más puntualmente sobre el comercio de granos, hay a
disposición otras herramientas más adecuadas que la expropiación, que de por sí
no garantiza una modificación en ese rubro.
Si lo que se buscaba era proteger los
activos de la empresa para garantizar el recupero de los créditos de los
acreedores, también se disponía de otras herramientas para esta finalidad.
La intervención, dirección,
planificación, control y participación pública en la actividad económica,
precisa un Estado que haga efectiva la reforma del aparato administrativo que
se ajuste a los requerimientos de “participación social” y “desarrollo
económico” y reivindique la función gestora, promotora y realizadora del Estado
en el sector económico, con la participación social y sectorial interesada.
A ese Estado de participación y
desarrollo deben ajustarse nuevas figuras jurídicas impuestas por las
circunstancias (consorcios, corporaciones de fomento, entes regionales, etc.) y
el reacondicionamiento de las existentes (entidades autárquicas, empresas del
Estado, sociedades del Estado, etc.), como reto del Estado a la
industrialización, el desarrollo y la planificación.
Sin duda, una medida aislada sobre una
sola empresa, desprovista de la modificación de regulaciones sobre el comercio
exterior, o la implementación de una política dirigida a la intervención
estatal en un área que considere estratégica, lo que hasta ahora ni siquiera se
ha esbozado, resultará probablemente inconducente, o en el mejor de los casos
inocua.
En la provincia de Jujuy,
lamentablemente contamos con una extensa experiencia en procesos similares, la
quiebra del Ingenio La Esperanza, que aún no se resuelve, es un ejemplo
palmario de cómo pueden fracasar las políticas del estado para intervenir en la
economía, si no tienen una dirección precisa y, sobre todo, enmarcada dentro de
una política económica que ponga en contexto y le de sustento a este tipo de
intervención.
Espero fervientemente, que la Nación no
reproduzca los errores cometidos con anterioridad por otras administraciones,
nacionales, provinciales o municipales y, formule adecuadamente los objetivos
que se persiguen con la intervención sobre esta empresa, utilizando las
herramientas adecuadas para lograr el objetivo, de otra forma se desaprovechará
una inigualable oportunidad para desbaratar el discurso ideológico que llegó a
imponerse durante estos últimos años y que reza que cualquier intervención
estatal carece de virtuosismo y efectividad.
