Título: Acordada 15/2019 (CSJN):
trámite digital de las ejecuciones fiscales AFIP
Autor: Salas, Luis M.
Publicado en: ADLA2019-9, 54
Cita Online: AR/DOC/2157/2019
El nuevo siglo trajo de la mano el
avance arrollador de las tecnologías de la información, como camino ineludible
y transversal a todo tipo de actividad. Camino que impactó de lleno en los
procesos de comercialización, en las relaciones sociales y, como no podía ser
de otra manera, también en la forma de gestión de las funciones del Estado.
El Poder Judicial, ámbito naturalmente
ceñido a estrictas formalidades, y recostado en tradiciones centenarias, no
quiso permanecer ajeno a la novedad.
En 2011 se autorizó la utilización de
expedientes electrónicos, documentos electrónicos, firmas electrónicas, firmas
digitales, comunicaciones electrónicas y domicilios electrónicos constituidos,
en todos los procesos judiciales y administrativos que se tramitan ante el
Poder Judicial de la Nación, con idéntica eficacia jurídica y valor probatorio
que sus equivalentes convencionales (1). La Corte y el Consejo de la
Magistratura, debían regular en forma conjunta su progresiva implementación.
En este cometido, dictó las acordadas
31/2011 que implementó la obligatoriedad de constituir domicilio electrónico
para quienes litiguen ante la Corte; la 3/2012 sobre notificaciones
electrónicas para causas que tramitan ante el máximo Tribunal; la 8/2012 que
reemplazó el Libro de Asistencia de Letrados, también en el ámbito de la Corte;
la 29/2012 por la que se dispuso la obligatoriedad de la notificación
electrónica en los recursos de queja; la 14/2013 que aprueba el Sistema
Informático de Gestión Judicial en todos los juzgados, tribunales y
dependencias del Poder Judicial de la Nación; la 35/2013 sobre la notificación
electrónica en los recursos ordinarios ante la Corte; la 36/2013 que prescribe
la obligatoriedad de la notificación electrónica para las causas que tramitan
en su sede; la 38/2013 que extiende a otros tribunales y juzgados la
obligatoriedad de la notificación electrónica.
Más tarde, por acordadas 33 y 38 de
2016 se habilitó el funcionamiento de todo un proceso en formato electrónico.
Esto sucedió con motivo de la iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional para el
llamado "Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y
Pensionados" (2).
Más allá de las intrínsecas bondades
de los procesos de "despapelización", en cualquiera de los estamentos
gubernamentales; me pregunto qué merito hicieron las Ejecuciones Fiscales para
ubicarse en la "cuerda" de la grilla de largada (utilizando un
parangón automovilístico) de las causas que se digitalizarán.
La Universidad Católica Argentina (3) publica un Índice de Confianza Institucional
y Vida Ciudadana, desagregado por Institución, que tiene como objetivo medir la
evolución de la opinión pública respecto de la administración de distintos
estamentos públicos de la sociedad en Argentina. Las estadísticas reflejan un
bajísimo porcentaje de credibilidad de la población en la institución judicial,
por debajo del Poder Legislativo y del Gobierno Nacional y casi al mismo nivel
que los sindicatos.
En ese contexto, las expectativas de
la sociedad para con el Poder Judicial se mantienen con un sigiloso recelo. Los
mayores desencantos se acumulan no solo en función de la calidad de sus
decisiones, sino, fundamentalmente, por la demora de los procesos.
Pero, justamente, las ejecuciones
fiscales no se encuentran entre aquellas causas sobre las que la ciudadanía
percibe una demora extrema en resolverse.
Muy por el contrario, el juicio de
ejecución fiscal es un proceso especial regulado por la ley 11.683 de
Procedimiento Tributario, instituido para el recupero coactivo de un crédito
fiscal, una de cuyas principales características es lo acotado de su desarrollo
y las prácticamente nulas posibilidades de defensa.
Podemos decir, siguiendo a García
Vizcaíno (4), que constituyen un proceso judicial singular de ejecución, de
cognición restringida, a fin de asegurar el cumplimiento de una obligación
documentada en títulos a los cuales se les atribuye fehaciencia, para que el
Fisco realice su derecho creditorio en forma expeditiva, sin perjuicio del
adecuado resguardo del derecho de defensa. Se fundamenta en el principio de
legitimidad de los actos administrativos.
Del mismo modo, Villegas (5) refiere que la ejecución fiscal es el
medio, a través del cual, el Fisco se hace de deudas firmes no pagadas en
término por una vía procesal rápida, con sacrificio quizás excesivo de las
posibilidades defensivas de los contribuyentes, pero que le permite disponer en
el menor tiempo posible de los ingresos que en forma apremiante requiere.
No cabe duda de que el Estado debe
percibir la renta pública, en forma regular y oportuna, para lo cual, el
Legislador ha dotado a su organismo tributario de amplias y extensas
potestades, que lo ubican un escalón por encima de cualquier acreedor
corriente. Sin embargo, esta finalidad reconocida sin reparos es muchas veces
trastocada por otra finalidad, también mayoritariamente reconocida, pero a la
que no se le otorga el mismo valor axiológico: la recaudatoria.
La complejidad del mundo económico y
la necesidad de contar con los recursos necesarios para la gestión pública, han
hecho de las Administraciones Tributarias, verdaderos organismos de elite del
ámbito público, con un expertise y una capacidad de operación poco frecuente en
los órganos administrativos.
En su proceso evolutivo, han incorporado
una autonomía de gestión que les permite sobrellevar los avatares propios de
los cambios de gobierno, de igual modo han introducido modelos de gestión
asimilables a los de la acción privada, como el establecimiento de metas y
objetivos trazados concienzudamente, pero que no siempre dependen
exclusivamente de la propia determinación de la organización.
En efecto, no hay programa —por más
eficientemente que sea ejecutado— que logre superar la realidad y; en este
caso, las administraciones tributarias operan con la realidad económica. El
inocultable descalabro en esta materia por el que transita el país ha devenido
en números poco alentadores para los organismos recaudadores.
Las estadísticas del organismo federal
de recaudación (AFIP) si bien muestran un crecimiento interanual, ese
incremento es notoriamente inferior al índice de inflación para el mismo
período, para decirlo más claro, la recaudación tributaria viene en caída libre
desde hace varios meses y no se vislumbra una pronta recuperación.
De manera tal que cualquier
improvisado puede ordenar las piezas de este puzle imaginario y arribar a la
fácil, pero no por ello menos lógica, conclusión, de que la acordada 15 de 2019
de la Corte, más allá de los objetivos declarados, tiene un claro fin recaudatorio.
Desde una perspectiva histórica,
tampoco podemos mostrarnos sorprendidos. Desde la incorporación del juicio de
ejecución fiscal, como proceso ejecutivo especial en el ordenamiento procesal
federal, el organismo tributario viene intentando perfeccionar ese instrumento,
forzando reformas al límite de la constitucionalidad.
Sin necesidad de ir demasiado tiempo
atrás, recordemos la incorporación de "secretarías especializadas en
ejecuciones fiscales" en los Juzgados Federales de provincia, patrocinadas
por la propia AFIP, para darle agilidad a los cuantiosos expedientes del fisco.
También se puede mencionar entre estas
iniciativas de "colaboración" del organismo tributario federal con el
Poder Judicial, la notificación de los mandamientos y demás diligencias del
proceso de ejecución fiscal, a través de oficiales de Justicia Ad Hoc, que son
dependientes de la propia administración tributaria (y por lo tanto siguen sus
instrucciones) y no del órgano jurisdiccional.
Mucho más audaz, fue la modificación a
los arts. 92 y 96 de la ley 11.683 introducida por la ley 25.239. A través de
ella se intentó "economizar" las distintas etapas del ya reducido
proceso de ejecución fiscal, que en vez de iniciarse con una demanda formal, lo
hacía mediante una presentación llamada de prevención ante la Justicia
competente. Esta presentación abreviada y de carácter informativo, debía
consignar nombre y domicilio del demandado, concepto y monto reclamado,
domicilio legal de la actora y nombre de los oficiales de Justicia Ad-Hoc o
personas autorizadas a intervenir en las diligencias, e indicar las medidas
precautorias a trabarse. Cumplimentada dicha presentación informativa el
representante de la AFIP quedaba facultado para librar bajo su responsabilidad
mandamiento de intimación de pago y embargo, por las sumas reclamadas con más
un 15% para responder a intereses y costas, con indicación de la medida
precautoria dispuesta, del Juzgado asignado y de su domicilio. Dicho agente
quedaba igualmente facultado, bajo su responsabilidad, a decretar y realizar
embargos sobre bienes del deudor, inhibición general de bienes y otras medidas
cautelares, como designación de interventor recaudador, salvo que la medida
exija desapoderamiento físico de los fondos o allanamiento de domicilio, prohibición
de contratar sobre determinados bienes etc., que se podrán llevar a cabo a
través de medios informáticos.
La implementación del Sistema de
Oficios Judiciales (SOJ) posibilitó la traba de medidas cautelares de embargos
sobre cuentas, con la remisión electrónica del pedido directamente al Banco
Central de la República Argentina (BCRA). Este mecanismo acelera y efectiviza
el accionar de los agentes fiscales, poniendo a los contribuyentes (formales)
en verdaderos atolladeros financieros que, prácticamente, los obligan a arribar
a una pronta solución del litigio.
En definitiva, la acordada 15/2019 no
se aparta del camino reseñado, que se caracteriza por "afinar" la
herramienta de cobro compulsivo a disposición de la administración fiscal
federal, haciéndola cada vez más eficaz.
Lamentablemente, sigue quedando en el
"debe" los aspectos de este instituto que más reparos han recibido
por parte de la doctrina y que mayores pronunciamientos adversos ha cosechado
en la jurisprudencia. En efecto, tratándose de un proceso ejecutivo, el juicio
se asienta fundamentalmente en el instrumento que reúne la condición prevista
por la ley, para surtir los efectos de exigibilidad, sin otro recaudo que el
cumplimiento de ciertas formalidades intrínsecas.
Particularmente nos referimos a la
"boleta de deuda" o "título ejecutivo" cuya emisión y
confección carece de reglamentación expresa en la Ley de Procedimiento
Tributario.
Refiere María Mónica Snopek (6) que, si bien la ley 11.683 no
especifica los recaudos básicos que deben reunir tales instrumentos, la Corte
Suprema de Justicia de la Nación tiene decidido en el orden federal, resulta
necesario que sean expedidos de forma que permitan identificar con nitidez las
circunstancias que justifican el reclamo, y que cuenten con un grado de
determinación suficiente de manera que la ejecutada no quede colocada en estado
de indefensión (7).
En el mismo sentido, Spisso (8) señala que el Modelo de Código
Tributario para América Latina, redactado por los Dres. Carlos M. Giuliani
Fonrouge (Argentina), Rubens Gomes de Suosa (Brasil) y Ramón Valdés Costa
(Uruguay), dispone que el título con el que se promueve la ejecución fiscal
debe satisfacer las siguientes exigencias: 1) lugar y fecha de emisión; 2)
nombre del obligado; 3) indicación precisa del concepto e importe del crédito
con especificación, en su caso, del tributo y ejercicio fiscal que corresponda,
tasa y período del interés; 4) individualización del expediente administrativo,
así como constancia de si la deuda se funda en declaración del contribuyente o,
en su caso, si se han cumplido los procedimientos legales para la determinación
de oficio o para la aplicación de sanciones; 5) nombre y firma del funcionario
que emitió el documento con especificación de que ejerce las funciones
debidamente autorizado al efecto.
La reforma introducida por la ley
27.430 al Capítulo XI de la ley 11.683, sobre el Juicio de Ejecución Fiscal,
tampoco ha subsanado la omisión indicada en los párrafos anteriores, aunque sí
adecuó el texto del art. 92 a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de
la Nación en la causa "Intercorp" (9), reemplazando la palabra
"informarse" por "indicarse" al juez de la causa las
medidas cautelares que se peticionan.
En definitiva, consideramos plausibles
las iniciativas dirigidas a reemplazar el expediente físico por el expediente
electrónico. No obstante, la implementación progresiva debiera seguir un
cronograma diseñado por el propio Poder Judicial, elaborado con base en las
demandas sociales de mejora del servicio de justicia, y no en atención a los
requerimientos del ejecutivo por sus necesidades recaudatorias.
Poco aporta la conversión del proceso
de ejecución fiscal, a lo señalado en el párrafo anterior, por un lado porque
el proceso de ejecución fiscal ya había incorporado la utilización de los
medios electrónicos a algunas etapas del trámite; tampoco integra la agenda de
demandas sobre las mejoras que la sociedad requiere del Poder Judicial; y por
último, su finalidad nítidamente recaudatoria, resulta poco oportuna en la
coyuntura económica que atraviesan los contribuyentes formales, que por el
contrario ansían facilidades de pago que les permitan afrontar la crisis de la
mejor forma posible.
(*) Abogado
(Universidad Nacional de Tucumán). Profesor adjunto regular a cargo de la
cátedra de Derecho Constitucional y Administrativo de la Facultad de Ciencias
Económicas de la U.N.Ju., coordinador Titular por el Área Jurídica de la
Facultad de Ciencias Económicas de la U.N.Ju., jefe del Departamento Técnico de
la Dirección Provincial de Rentas de Jujuy, vocal del Instituto de
Investigaciones Jurídicas del Colegio de Abogados de Jujuy, ejercicio libre de
la profesión. Ex subdirector provincial de Rentas y ex secretario de Ingresos
Públicos de la provincia de Jujuy. Fue representante de la provincia de Jujuy
ante el Comité Ejecutivo y Plenario de la Comisión Federal de Impuestos, ley
23.548 y ante la Comisión Plenaria y Comisión Arbitral de Convenio Multilateral
18/08/1977. Autor y coautor de diversas publicaciones como "Aulas
Virtuales en Curso de la Facultad de Ciencias Económicas - Universidad Nacional
de Jujuy"; "Solve et repete y la tutela judicial efectiva";
"Denuncia del pacto fiscal"; "Reforma del Estatuto del Empleado
Público de la Provincia de Jujuy"; "Derechos de exportación y el
sistema de distribución de recursos en el federalismo argentino"; "El
nuevo Código Fiscal de Jujuy"; "Impuesto a las ganancias sobre
haberes jubilatorios"; "La prescripción de tributos provinciales y
municipales y el Código Civil y Comercial"; "Constitucionalización de
los procesos ejecutivos"; "La normativa interna de los organismos
tributarios como fuente de derecho"; "Impuesto extraordinario a las
operaciones financieras especulativas"; "Régimen transitorio de
promoción para empresas jujeñas y el principio de igualdad en la tasa de
seguridad e higiene", entre otros.
(5) VILLEGAS,
Héctor B., "Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario", Ed.
Astrea, Buenos Aires, 2013.
(7) CS,
24/8/2000, "Fisco Nacional Administración Federal de Ingresos Públicos -
Dirección General Impositiva c. Paredes, Julio César", CS, Fallos:
323:2161, Cita online: AR/JUR/5660/2000.
(8) SPISSO,
Rodolfo, "La Corte Suprema y el fortalecimiento de la República", LA
LEY del 30/06/2010, p. 5; LA LEY 2010-D, 225.
(9) CS,
15/06/2010, "Administración Federal de Ingresos Públicos c. Intercorp
SRL", CS, Fallos: 333:935, cita online: AR/JUR/24256/2010.
