CUADERNO N° 1: PROCEDIMIENTO PARA LA REFORMA
El pasado 7 de noviembre llegó a mi
conocimiento la presentación de un proyecto de ley que declara la necesidad de reforma
de la Constitución de la Provincia de Jujuy, rubricado por los Legisladores
Alberto Matuk, Miguel Lembo, Rubén Rivarola y otros del Bloque Justicialista,
que tramita por Expediente 1135-DP-2016.
A través de una serie de artículos
que publicaré en este blog, pretendo analizar el proyecto propiamente dicho,
así como poner de manifiesto mi punto de vista –independientemente del
proyecto- sobre la necesidad de la reforma y los tópicos que considero
necesarios se incluyan en la declaración de necesidad de reforma de la
constitución provincial.
De igual forma, aprovecharé la oportunidad
para efectuar las comparaciones que resulten pertinentes con los demás
ordenamientos constitucionales de las provincias argentinas y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
El formato elegido para este
trabajo, será el de “cuadernos” por tema, que a manera de apuntes presentaré
sobre los diversos y variados puntos desde los que puede abordarse la reforma
de una constitución provincial.
Una de las formas tradicionales de
clasificar las constituciones, es aquella que las diferencia en relación a su
procedimiento de reforma. Las que requieren un procedimiento especial de
reforma, a través de un órgano especial, son llamadas “rígidas” y las que
pueden ser modificadas por el órgano legislativo ordinario son denominadas “flexibles”.
Esta clasificación, que como todas,
es puramente académica y didáctica, presupone que las constituciones rígidas
son más difíciles de ser modificadas, mientras que las flexibles son
susceptibles de adaptarse a los cambios de los tiempos con menor dificultad; sin
embargo esta suposición no siempre se verifica en la realidad, siendo –a veces-
más estables aquellas constituciones que tienen un procedimiento flexible de
modificación.
La Constitución de la Provincia de
Jujuy (al igual que la Constitución Nacional), se enrola entre las
constituciones que denominamos “rígidas”, toda vez que el procedimiento
establecido para su reforma requiere la formación de un Cuerpo Especial para su
modificación.
En efecto, la Sección Quinta de la
carta magna provincial, en un único capítulo dispone que será una Convención
elegida por el pueblo la encargada de efectuar modificaciones constitucionales
–totales o parciales-, las que sólo podrán ceñirse a los asuntos que fueren
determinados por la propia Legislatura provincial como susceptibles de ser
modificados, para el supuesto de reforma parcial se entiende, ya que de
tratarse de la reforma total, esta determinación no sería necesaria.
De ahí que el primer paso, de gran
importancia, es la sanción por parte del órgano legislativo de una “disposición”
que determine la necesidad de la reforma, total o parcial, en este último caso,
los temas o tópicos sujetos a modificación deben ser señalados con precisión. La
decisión del órgano legislativo, es una de las que requiere una mayoría
agravada para su sanción: Dos Tercios de la totalidad de sus miembros.
En el párrafo anterior entrecomillé
“disposición” en lugar de hacer alusión a “Ley” o “Declaración”, ya que es una
de las cuestiones susceptibles de generar interpretaciones disímiles. En
efecto, tratándose de una redacción similar a la del artículo 30 de la
Constitución Nacional, pueden trasladarse a la norma provincial, las
interpretaciones que la doctrina efectuó sobre esta última. En este sentido,
una parte de la ella, considera que la necesidad de reforma se efectúa mediante
una ley formal y, por lo tanto, con los recaudos, formalidades y efectos de
todas las leyes; mientras que otros, entienden que no se trata de una ley, sino
como el propio texto lo indica de una declaración especial, y por consiguiente,
con recaudos, formalidades y efectos distintos a los de las demás leyes.
Para ser más específico, por
ejemplo si consideráramos que la necesidad de declaración de la reforma, se
efectúa mediante una ley formal, ésta además de cumplir con todos los pasos
establecidos para el tratamiento de la ley, sería susceptible de ser vetada por
el Poder Ejecutivo; en tanto que si la encuadramos como una declaración, no
sería susceptible de ser vetada.
Otras Constituciones Provinciales,
dejan establecido expresamente los efectos que la declaración de necesidad de
la reforma, ocasiona: La Constitución de Santa Fe indica que la necesidad de su
reforma es establecida por una Ley Especial, susceptible de ser vetada. Lo
mismo hace la Constitución de Entre Ríos. La Constitución de Córdoba, en cambio,
dispone un trámite legislativo especial de “doble lectura” y admite que la
necesidad de la reforma sea originada en una iniciativa popular.
Particularmente, para el caso de
nuestra Constitución me inclino por la interpretación que considera que la
necesidad de la reforma no es estrictamente una Ley y por lo tanto no sería
susceptible de ser vetada.
Otra cuestión ha resultado
controvertida, es la que versa sobre cómo debe computarse la mayoría especial
establecida por la Constitución Nacional para la reforma. Consagrándose las
tesis denominadas “restrictiva”, “intermedia” y “amplia”. La primera comprende
que los dos tercios deben contarse respecto de todos los miembros del Congreso;
en la segunda el cómputo se realiza sobre los miembros en actividad; y el
último sólo considera a los miembros presentes. En este punto, la redacción de
la constitución local es más precisa que su par nacional, ya que indica
claramente que la cantidad de votos afirmativos requeridos, lo es sobre el
total de los miembros que integran el cuerpo legislativo.
Es decir, que se necesitan 32 votos
afirmativos para sancionar la declaración de necesidad de la reforma de la
Constitución de la Provincia de Jujuy, sobre 48 diputados que integran el
cuerpo.
Una vez declarada la necesidad de
reforma y puesta en conocimiento del Poder Ejecutivo, éste llamará a elecciones
de convencionales dentro de los sesenta (60) días de recibida la comunicación
de la legislatura, debiendo efectuarse los comicios dentro de los noventa (90)
días siguientes o juntamente con las próximas elecciones que se realicen en la
provincia, si es que éstas se realizan dentro de los seis meses posteriores.
Este último párrafo, incorporado
como inciso 2 del artículo 98 de la Constitución Provincial, fue objeto de
alguna controversia entre los Convencionales de 1.986. La discusión versó sobre
la locución “… que se realicen en la provincia” o “…elecciones provinciales”.
En el primer caso se entendió que se aludía al primer comicio de carácter
general en el territorio provincial, sea para las categorías que fueran,
incluso si se tratara únicamente de cargos nacionales; mientras que la otra
redacción que a la postre no prosperó, propendía a que se unificara con
cualquier elección provincial, siempre que comprendiera todo el territorio y no
por ejemplo un solo municipio.
La Convención estará integrada por
la misma cantidad de integrantes que la Legislatura Provincial, o sea 48
convencionales, y se elegirán por el mismo sistema electoral que los diputados
provinciales, compartiendo los mismos requisitos y garantías en el ejercicio de
sus funciones que los legisladores. Los convencionales no podrán ejercer ningún
cargo o función pública (nacional, provincial o municipal) mientras ejerzan sus
funciones.
Una vez proclamados los
convencionales, el Vice Gobernador convocará a las sesiones del cuerpo
constituyente, que sesionará en la ciudad capital de la Provincia o donde la
convención lo disponga.
Por último, la convención deberá
cumplir con el cometido expresado en la declaración de necesidad de la reforma;
en el plazo de un (1) año, si la reforma es total, o en el plazo que establezca
la propia declaración que dispuso la necesidad de la reforma, si se trata de
una reforma parcial. Si al término de estos plazos, la Convención no hubiera
cumplido su cometido, los mandatos de los Convencionales quedan caducos.
Las demás provincias argentinas, a
contrario de lo que en principio podría suponerse, no siguen el modelo “rígido”
elegido por la Constitución Nacional para su reforma, sino que han optado por
un sistema “rígido atenuado” o “semiflexible” en el que si bien se habilita la
reforma mediante un acto previo de sus Legislaturas, admite la posibilidad de
efectuar reformas directamente por el Órgano Legislativo, mediante la sanción
de una Ley de Enmienda Constitucional. Las Constituciones de Tucumán, La Rioja,
Tierra del Fuego, San Luis, San Juan, Río Negro, Misiones, Mendoza, Formosa,
Chubut, Chaco y Buenos Aires, prevén esta posibilidad, todas con la condición
de que un referéndum o un plebiscito posterior convaliden la o las enmiendas.
En algunos casos sólo se permite una enmienda, en otros esta facultad está
limitada en el tiempo, es decir no puede ejercerse en períodos inferiores a dos
años. Las demás provincias siguen el modelo nacional.
Este punto, ha sido incluido en el
proyecto de declaración de necesidad de la reforma como una cuestión a
considerar; específicamente la posibilidad de incorporar el sistema de reforma
constitucional por enmiendas, por lo que volveremos sobre esta cuestión en
otros cuadernos.
Los firmantes del proyecto de ley,
son exactamente nueve (9), es decir, que deberán reunir veintitrés (23)
voluntades más, lo que no parece (en principio) nada sencillo. Sin embargo, la
instalación del debate sobre la necesidad de la reforma es, sin duda, de gran
importancia, y desde este espacio espero contribuir a ello, sea cual sea la
suerte que obtenga el proyecto presentado en esta oportunidad.
